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刘易斯（W.A.Lewis） 1．一如我们所知，文明与都市生活紧密关联，不可分割。几乎所有使文明社会与初民社会（primitive society）得以区别的因素，都与我们称之为“城市”（cities）的大规模人口聚集密切相关，而且当我们言及“文雅”（urbanity）、“礼貌”（civility）或“有教养”（politeness）的时候，我们所意指的也是那种城市中的生活方式或行为举止。甚至农村人的现今生活与初民生活之间的大多数差异，也是由城市所提供的一切所致。此外，由于在今天，人们即使生活在乡村也完全有可能享用到城市的丰富产品，所以在高度文明的国家中，这种现象也常常使得乡村的悠闲生活演变成了一种高雅文明生活的理想境界。 然而，城市生活的优势，特别是城市工业的发展所实现的生产力的大幅度的提高（它们可以使一小部分仍旧生活在农村的人口得到优良高质的农具装备并生产出足够多的粮食以供养所有的其他人），却是付出巨大的代价而实现的。城市生活不仅比农村生活更为多产，而且也比后者需要更多的花费。只有那些因生活在城市而使其生产能力得到大幅度增进的人，才有可能在支付城市生活所附加的费用以后获致净收益。伴随城市生活而来的娱乐活动的名目与费用，是如此的繁多和昂贵，以致于在城市中过上体面生活所需的最低收入标准也会远远高于农村地区的收入标准。那种在乡村中仍能为人们所承受的贫困线上的生活，在城市中已极难为人所忍受，而且因贫困而造成的邋蹋贫穷之外在形象也会令其周围的人大为震惊和厌恶。因此我们说，城市既赋予了文明以价值，也已为追求科学和艺术、追求物质享受提供了各种手段，但是与此同时，我们有必要指出，城市也必须对它给这种文明所造成的最为肮脏的阴暗面负责。 再者，大量的人口因居住于特别稠密的地区而导致的花费不仅非常高，而且在很大程度上讲这种费用也是公共的，这即是说，这些费用并不一定会或不会自动由那些导致这些花费的人来承担，而可能必须由所有的人来共同承担。从许多方面来看，城市生活的紧密纷繁，使得原有的种种构成简单划分地产权（simple division of property rights）之基础的假说归于无效了。在城市生活的情况下，那种认为地产所有者不管如何处理他的地产都只会影响他自己而不会影响其他人的观点，只能在极为有限的程度上被认为是正确的。经济学家所谓的“相邻效应”（neighborhood effects），即一人因对自己地产的处理或使用而对他人的地产所造成的种种影响，在此具有了重要意义。城市中几乎任何一块地产的用途，事实上都将在某种程度上依赖于此块地产所有者的近邻的所作所为，而且也将在某种程度上依赖于公共的服务——如果没有此种公共的服务，则分立的土地所有者就几乎不可能有效地使用这块土地。 因此，私有财产权或契约自由（freedom of contract）的一般原则，并不能够为城市生活所导致的种种复杂问题提供直截了当的答案。值得我们注意的是，即使在当时不存在拥有强制性权力的权威当局，较大规模的土地单位所具有的较大优势仍有可能促成新的法律制度的发展——亦即依照某种方式把控制权在下述两者间进行分割，即一方持有决定一有待开发的大区域之性质的优越权（superior rights），另一方则持有决定较小土地单位之用途的次要权（inferior rights），然而后者在前者所决定的框架中）可以自由地决定一些特殊具体的问题。从许多方面来看，当今有组织的市政公司所学习实施的功能，乃与前述优越权持有者所具有的功能相符合。 我们必须承认，就是在不久以前，经济学家还很少关注城市发展中各个不同方面的协调合作问题，此事令人甚感遗憾。尽管一些经济学家也激烈抨击城市住房条件恶劣（大约在五十年前，一份以讽刺著称的德文周刊甚至建议，应当把经济学家界定为一种巡察且丈量工人住房面积并指出住房太小的人！），但是，就都市生活中的那些重要问题而言，他们长期以来则一直效法亚当·斯密，然而斯密对于这些问题所采取的基本上是一种不屑一顾的态度；斯密曾经在其讲演中这样解释说，城市整洁与治安问题，“即是清除街道污物的正确方法与执行法律的问题，它们虽说与预防犯罪的规定或维护城市治安的方法有关，但由于太平常无奇而不能以此种论述方式在本演讲中对它们进行考虑”。 经济学家既然忽略了对这样一个高度重要论题的研究，所以也就没有什么理由报怨说，这个问题仍未得到应有的关注和解决。事实上，此一研究领域的某些发展，几乎完全是由那些专门处理和解决具体问题的人士促成的，然而关于各方的努力如何得以相互协调这个核心问题，却在很大程度上仍未引起足够的重视。但是需要强调指出的是，如何使个人所有者所具有的知识和技术的有效运用与有关行动“不得损人利己”这样一项原则相符合的问题；在本书的讨论中具有着特别重要的意义。我们不可忽视这样一个事实，即一方面，从整体上看，市场在引导城市发展的方面虽不能说完美无暇，但却比人们通常所认识到的要成功得多；而另一方面，大多数致力于改善此种不完善境况的主张——其方法并不是使市场运作得更好，而是要在市场之上强加一个中央指导或管理系统——却极少意识到这种中央管制系统将成就什么结果，甚至也没有追问这种管制系统是否能够达致市场的效力。的确，许多政府由于对那些支配着城市发展的力量根本就没有清醒的认识，所以在处理这些棘手的问题时所采取的一般都是极其随意的方式；在我们了解了政府处理这些问题的方式以后，我们当然不会再对这种随意方式所导致的“愈是治理城市弊端或恶行，它们愈是猖獗的结果感到奇怪了。许多原本旨在同那些具体的恶行或危害作斗争的政策，实际上并没有解决那些问题，反而使情况变得更糟了。更为重要的是，较之其他任何政策领域可见到的发展，晚近的经验表明，这个领域中的某些发展，为当局直接控制个人的私性生活（private life）创造了更大的可能性。 2．我们必须首先考虑这样一项措施：这就是对住房的租金进行限制（rent restriction）的措施或对住房租金施以“封顶”（ceiling）的措施。一般而言，这种措施只是在应付某种即时的紧急情况时为政府所采取的一种手段，而且从来也没有人将它当作一项持久性的制度安排加以捍卫，但是，事实上它却变成了一种具有永久性质的安排；而且在西欧的许多国家或地区，这项措施在限制自由和阻碍繁荣等方面所起的作用，很可能已超过了其他任何措施，当然通货膨胀政策除外。最初实施住房租金限制措施的目的，乃是为了阻止住房租金在第一次世界大战期间上涨，但是在许多国家，虽经过多次重大的通货膨胀，这项措施却并没因为大战的结束而遭废弃，相反，它却持续实施了四十多年；更为糟糕的是，在这四十多年的岁月中，这些国家虽经历了多次重大的通货膨胀，但是住房租金限制措施并没有发生任何变化，其结果是住房租金被降至比它在自由市场中所应获得的价格低得多的水平。因此，房产权（house property）事实上被剥夺了。较之任何其他同类措施，从长期来看，这项措施很可能更加恶化了它原本旨在整治的恶行或弊端，也使行政当局获得了控制人口迁徙或人口流动的高度专断的权力。再者，这种住房租金限制措施还在很大程度上造成了对财产权的蔑视和个人责任感的降低。对于那些并不曾受到这项措施长期影响的人来讲，我们在这里所作的的论断可能过分严重了。然而，不论对于谁来说，只要他注意到住房条件的不断恶化，注意到这种住房条件的恶化对巴黎人、维也纳人、甚至伦敦人的一般生活方式的影响，他就能够洞见到这项措施对经济的整体性质——甚至对一个民族的整体特性——所造成的致命影响。 我们必须首先强调指出的是，任何将住房租金限定在低于市场价格的措施，都必定会使住房短缺的状况持久地维续下去。如此，需求就会持续地超过供给，而且如果限价封顶也得到了有效的实施（即“溢价”（premiums）的情况得到了禁止），那么就必须建立一种由当局来分配住房的机制。因此之故，人口流动的频率在很大程度上也被降低了，而且随着时间的推移，不同街区和不同类型住宅之间的人口分布状况也不再与需求或欲求相符合。正常的循环流动，亦被中止了；所谓正常的循环流动（normal rotation），在这里是指一个家庭在其家长具有挣取最多收入能力的时期，会比一对年轻的夫妇或已老迈退休的夫妻占据更大的住房空间，因此住房空间往往会随着挣取收入能力的变化而变化：这就是住房空间的正常的循环流动。在住房租金被限制的情形下，由于政府不得命令人们到处迁移，所以人们就会固守他们原有的住所，这样，原本租用的房屋也就变成了一个家庭所具有的一种不可剥夺的财产，它经由一代传递给下一代，而不论其需求与否。那些继承了租用住房的人，常常会比那些租不到住房的人要过得舒适，然而需要指出的是，在住房租金被限制的情形下，越来越多的人却要么根本不可能租到独立分住的住房，要么只有在官方的恩惠下、或者承受他们极难偿付的费用、或者通过某些非法的或不正当的手段，才能租到独立分住的住房。 与此同时，房产所有者在住房维修方面也完全丧失了投资兴趣，即使不得已而为之，也只是在法律规定他们能从房屋租用者那里获得修缮住房的费用的限度内行事。一如在巴黎这样的城市中，通货膨胀已使租金的实际价值降至它们原来价值的二十分之一或者更少。房屋损坏或破损的速率已达历史之最，以致于试图在未来几十年里将它们维修或重建完毕，似无可能。 不过，物质方面的毁损还不是最重要的问题。在我看来，更重要的问题是：住房租金的限制措施，使得西方国家中的大多数人在其日常事务中愈来愈受制于当局的专断决定，甚至在做个人生活的重大决策的时候也习惯于寻求当局的许可和指导。这些人已渐渐将下述现象视为理所当然，即花费于他们住房方面的资金应当由其他人无偿提供，而且个人的经济福利也应当依赖于执政党的恩惠，而执政党也常常运用它对住房的控制去帮助它的支持者。 当局不断地被要求对人们的各种需求的相对价值做出裁定，对基本的服务项目进行配置，并根据当局自己对不同个人需求的急迫性所做的判断来处理那些在名义上仍属于私有产权的问题；这样的事例在当今的西方国家可以说比比皆是，然而正是这些事例极大地摧毁了人们对产权、法律和法院的尊重。例如，“一所住房的所有者，有一个身患残疾的妻子和三个年幼的孩子，他希望收回出租的房屋；但是当他的要求遭到拒绝时，他的境况一定很糟；但是当他的请求获得同意时，他在其请求遭到拒绝时的境况是否就比此房屋的租用者（他只有一个孩子但却有一位病魔缠身并卧床不起的岳母）于此时的境况更痛苦呢？”这个问题并不能通过诉诸任何已获公认的法律原则而获致解决，而只有通过当局的专断干预才能得到解决。这种对人们私性生活中最重要的决策进行控制的做法，赋予了当局以极大的权力，这一点可以经由德国行政上诉法院（the Geman Administrative Court of Appeal）在晚近做出的一项判决见出。该判决的事实情况如下：由于一位在甲地生活居住的人先前并未获得房管当局对其迁徙的许可，也未曾得到分配居处的承诺，所以乙地的地方政府的劳工介绍所就拒绝为他在此地寻找工作；德国行政上诉法院认为这种做法必须被宣布为违法——这并不是因为有关当局没有权力拒绝他的要求，而是因为有关当局的这种拒绝实际上是因“原本分立的行政管理机构之间的共谋所致，而这是不能允许的”。事实上，不同当局活动之间的协调合作，乃是规划者们热衷于寻求的结果，然而需要强调指出的是，正是这种所谓的合作，却极易使那些本来只是特定决策中的专断性，渐渐转变成了对整个个人生活的专断控制权。 3．尽管住房租金限制这种措施（一如大多数人所知，即使在最早实施此种措施的地方亦复如此），长期以来一直被视为是一项在政治上不可否弃的紧急措施，直到今天情况亦无多大变化，但是，力图通过提供公房（public housing）或建筑补贴来降低人口中较贫困者的住房费用的种种努力，却逐渐被人们视作了福利国家的永久性政策的一部分。然而不无遗憾的是，极少有人认识到，如果不对这些福利性措施在实施范围和适用方法等方面施以极为谨慎的限制，那么它们所导致的结果就很可能会与住房租金限制措施所导致的结果别无二致。首先需要指出的是，政府力图通过提供公房以帮助的任何一群人，只有在政府能够向他们当中所有的人都提供他们欲获得的新住房的情形下，才会受益。如果当局只提供部分住房，那么这种做法实际上就不是对私人建筑活动所提供的住房的一个补充，而是对它的一种替代。第二，政府所提供的较廉价的住房，必定严格限于它所旨在帮助的那个阶级，而且为了在较低租金的水平上满足这个阶级的要求，政府还不得不提供比这个阶级原本可能获得的更多的住房，这是因为租金便宜，所以这些人可以租用更大面积的房屋。第三，这种规定公房只能由那些最贫困家庭享受的措施，从一般意义上来讲，只有当政府并不企图提供既廉价又在实质上比他们原先所拥有的住房的条件为好的住房时，才是可行的；要不然那些因此得到帮助的人，就会比那些经济生活条件稍优于他们的人住得更好；如果事实真是这样，那么那些经济生活条件较好的人也定会要求将他们也纳入政府帮助的方案之中；显而易见，这个过程又会不断地重复往环并逐步升级，渐渐地把越来越多的人拉人这个过程之中。 一如住房改革者所反复强调的那样，试图通过政府行动以实现住房条件的普遍改观，只有当相关城市的全部住房问题在实际上都被视为一种公共服务且由公共资金来偿付的时候，才能做到；采取提供公房或建筑补贴的措施，所导致的结果就是如此。然而，这种力图使住房成为一项公共服务项目的努力，不仅意味着一般大众将被迫在住房方面支付比他们愿意支付者为多的费用，而且还意味着他们的人身自由或个人自由将受到严重的威胁。除非权力当局能够成功地按照私人住房租金的价格提供较舒适的和较廉价的住房，否则就不得不确立起一种由权力当局来分配住房的长期制度。在这种分配制度下，人们应当支付多少房费以及每一家庭或每个个人应当分得何种住房等问题，都将由权力当局来决定。如果连获得公寓或住房都须由权力当局来决定，那么我们便不难发现权力当局对个人生活拥有着何等的控制权。 此外，我们还应当认识到，那种力图使住房成为一项公共服务项目的努力，由于遏制了那些力图逐渐降低建筑成本的各种力量，因而从许多方面来看，已经变成了住房条件得以普遍改善的主要障碍。众所周知，所有的垄断者均是不经济的，而政府的官僚机器则更是如此；遏制竞争机制并替之以中央指导发展，不仅会使经济日趋僵化，而且还将注定阻碍那种可欲的且在技术上并非不可能实现的目标的实现——这个目标就是逐渐地且实质性地将建筑成本降低到所有的住房需求都能得到满足的水平。 因此，公房（和补贴住房［subsidized housing］等措施充其量只能是一种帮助贫困者的手段，但其不可避免的结果却是它将使那些接受这种帮助的人依附于权力当局；尤其需要指出的是，如果这些人构成了人口中的多数，那么它还将导致极为严重的政治问题。当然，一如其他给予某些不幸的少数以帮助的措施那样，这样一种措施也并不是不能与一般的自由制度相容合的。但是值得我们注意的是，这种措施的确产生了一些非常严重的问题；因此，如果我们不希望这种措施导致危险的后果，那么我们就应当以一种严肃的态度正视它所产生的那些严重的问题。 4．城市生活所提供的较大的获利或收益机会以及其他的一些有利条件，在相当大的程度上被这种生活所需要的较高费用所抵消，而且一般来讲，城市生活费用还会随着城市规模的扩大而增加。值得注意的是，那些因在城市工作而大大提高了其生产能力的人，尽管必须为他们狭小的居住陋室付出较多的房租，而且还可能必须为每日的长距离交通支付费用，却仍将获得一些净收益。然而，其他一些人的情况就不是如此了，他们只有在满足下述条件的情况下方能获得一些净收益：即他们不必支付交通费用，亦不必租用昂贵的住房，或者他们只要有略多的钱购买其他东西就不会在意拥挤不堪的住房条件。在城市发展的大多数阶段，旧建筑楼群一般都位于城市的中心区；由于人们极想把城市中心区用以满足其他的目的，因此在这些地区建造新的住宿区就不是有利可图的选择。尽管这些旧建筑住宅为富裕者所不求，然而它们却可以为那些只具较低生产能力的人提供一种获得净收益的机会，因为他们可以通过居住在这些房租非常低廉当然也非常拥挤的楼房中而节省许多费用。只要贫困者准备在这些旧建筑楼群中居住，那么让这些旧建筑仍旧保存下去，通常就是利用这片土地的最为有利可图的方式。因此，这就造成了一种极为矛盾的现象：城市中最贫困的居民往往住在地价非常昂贵的街区，而土地所有者却从城市中可能最贫困的地区赚取非常高的收入。在此种境况下，这类房产之所以可以继续被用于居住而获利，一是因为这些旧建筑不需要花费什么修缮或维修的费用，二是因为它们可以为人们充分居住。如果这些旧楼群不能以这种方式为人们所利用，或者不能被用来供人们充分居住，那么对于居住在这些旧建筑中的大多数人来说，本可以用来增加其收入并足以抵消生活于城市的附加费用的种种机会就不复存在了。 大多数城市在发展期间，都以某种集中的方式形成了这类贫民区；它们的存在，向人们提出了两组应当加以区分但却经常被混淆的问题。毋庸置疑，这些极其肮脏因而有碍健康的贫民区的存在，不仅导致了一般居住条件的悲惨，而且也常常会导致违反法纪事件的发生；这种状况无疑会对城市的其他地区产生有害的影响，也将迫使该城市的行政管理机构或其他居民去承担那些居住在这些贫民区的人自己并不加以考虑的费用。贫民区居民之所以认为居住在城市的中心区对他们有利，乃是因为他们不用偿付由他们的决定所导致的所有费用；仅就这一点而言，人们便完全有理由主张通过对贫民区的房产课收费用来支付上述所有费用以改变这种状况——当然，这种做法很可能会导致这样的结果，即贫民区将会消失，并被那些用于商业目的或工业目的的建筑所取代，然而这种结果显然会不利于贫民区的居民。因此，主张对贫民区采取这种行动的观点，并不是以这些贫民区居民的利益为出发点的；这些问题乃是由地产权所具有的“相邻效应”所致，且属于城市规划（city planning）的问题，对此我们将在后文中讨论。 与前述主张明显不同的是这样一些论辩，这些论辩主张根据他们所认定的贫民区居民的利益或需求来清除贫民区。这些论点导致了一种真正的两难困境。一般来讲，正是因为这些贫民居住于拥挤不堪的旧建筑楼群之中，他们才能够从城市所提供的额外挣钱机会中获致某种收益。如果我们想清除这些贫民区，那么我们就只有在下述两种选择方案中择其一：一是我们必须通过把廉价但却肮脏的住宿区从贫民区居民认为存有挣钱机会的地方迁移出去的方式，来阻止他们利用在他们看来构成其部分机会的条件，并且通过坚持所有城镇住房必须满足某些最低标准的方式，有效地将他们挤出城市；另一种选择是我们必须按照某种并不足以偿付成本的价格向他们提供较好的住房条件，从而也就必须既为这些呆在城市中的人提供补贴，同时又必须为更多迁入城市中的贫困者提供相同的补贴。这种做法无异于激励城市以其经济无法承受的负担进行发展，亦无异于经由主观安排的方式创造出一个依赖于整个社会为他们提供需求之物的阶级，当然，他们的需求之物乃是由当局所认定的，就此而论，我们几乎不可能在权力当局不要求拥有决定谁应当或谁不应当被允许迁入某一特定城市的权利的情况下，期求政府当局能够长期地提供此类服务。 一如在众多领域所发生的情况那样，政府在住房领域所推行的各项政策，一开始也都旨在为一定数量的人提供服务或便利，但是政府却未能考虑到推行这种政策的结果，即它必定会使政府不得不为更多的人提供同样的服务或便利。的确，在大多数城市中，贫民区的部分人口是由那些只具有城市生活经验的老城居民构成的：这些人如果去农村生活，可能更无力维续生计。但是，更为棘手且尖锐的问题却是由大批大批地从较贫困的农村地区涌入城市的贫民所带来的。对于这些人来说，城市中陈旧且失修的建筑中的廉价住房，为他们在通向更富裕境地的阶梯上提供了一个立足点。尽管他们必须在拥挤且肮脏的环境中居住，但他们仍然认为迁入城市对他们有利。因此之故，政府所采取的那种以同样较低的价格为迁入城市的人提供相对较好的住房的措施，无疑会吸引更多的人涌入城市。对于这样一个问题，一般也只有两种解决办法：一是让经济制约因素起作用，另一是直接控制人口的涌入；而信奉自由的人士，将会认为前一种解决办法负面较少。 住房问题并不是一个能够单独加以解决的独立问题，相反它是一般贫困问题的一个部分，而且也只有通过收入的普遍提高方能逐步解决。然而，如果我们为人们提供补贴以使他们从其生产能力高于其生活费用的地区迁至其生产能力低于其生活费用的地区，如果我们阻止那些相信通过迁入城市便能以较差的居住条件为代价（尽管在我们看来这样的居住条件太过悲惨）而改善其生活前途的人迁入城市，那么这个问题仍将得不到解决。 我们需要指出的是，许多其他市政措施的原初目的尽管也在于满足一定人口的需要，但是这些措施的结果在事实上却趋于推进大城市以超出其所能适当承受的经济压力的方式进行发展；然而，囿于本书的篇幅，我们不可能在这里对所有这类市政措施进行探讨。大多数关于公用事业率（public utility rates）的政策，其直接目的都在于通过提供低于成本的服务来缓解城市的拥挤程度，并促进城市郊区或边沿区的发展，但是从长远的眼光来看，这类政策只能使事情变得更糟。上文对当今英国住房政策的讨论，也同样适用于大多数其他国家的情况，“我们在不知不觉中已为这样一种做法所困扰并深深地陷于其中，这种做法就是用从全国人民那里征集到的税收，从财政上支撑并维持那种过度发展且过度集中的城市结构；而就大城市仍在继续发展而言，我们实际上是在用财政手段延续一种在本质上不经济的发展”。 5．在城市繁忙的生活和频仍的交往中，价格机制（price mechanism）并不能够充分地反映地产所有者的行动所可能导致的对其他人的益处或害处；这个事实提出了与上述问题不尽相同的另一组问题。与动产（mobile property）所具有的一般情况——使用动产所产生的利益或危害通常只发生在控制该动产的人身上——不同，对一块土地的使用则常常会影响到相邻土地的用途。在城市生活条件下，这种情况不仅适用于私人地产所有者的行动，甚至更适用于公共土地的使用，例如那些被用来建造对城市生活而言至关重要的街道和公共娱乐场所的土地。为了使市场能够促成个别努力间的有效协调及合作，无论是个人所有者，还是控制公有地产的权力当局，都应当被置于某种地位，至少使他们考虑到他们的行动对其他地产所会产生的那些较为严重的影响。只有当个人的地产价值和城市当局的地产价值反映了他们使用其地产所产生的各种影响的时候，价格机制才会像它本应发挥的作用那样起作用。如果没有特殊的制度安排，则价格机制只能发挥极为有限的作用。此外需要我们注意的是，任何一份地产的价值也将受到邻人使用其地产的方式的影响，甚至更会受到权力当局所提供的服务和所实施的管理规定的影响；除非公私各方的决策都能够考虑到这些影响，否则总收益超过总成本就无甚可能。 尽管价格机制对城市土地的使用来说，只是一项不尽完善的导引机制，但是需要强调的是，如果土地的开发有待私人的创见，如果欲使分散于人人的知识和预见得到有效的运用，那么价格机制仍不失为一项不可或缺的导引机制。人们有充分的理由主张采取一切可行的措施，只要它们能够通过促使土地所有者考虑其决策所可能具有的各种影响而使价格机制得到较为有效的运作。因此，在城市土地使用的领域中，有关规则框架（framework of rules）——在这种框架中，私产所有者的决策有可能与公众利益保持一致——必须比其他类型的财产所需要的规则框架更详尽，更适合于有关地方的特殊环境。这类“城镇规划”（town planning），在很大程度上是经由其对市场的影响和经由确立一个地区或邻区之全面开发所必须遵循的一般性条件而得以有效运作的，但是，在这些条件下，这类城镇规划必须允许个别所有者自行决策。可以说，只有这样的城镇规划才能使市场机制变得更为有效，当然，这只是此一方面诸多努力中的一部分。 然而，还有一种极为不同的控制形式，它也以“城镇规划”的名义进行运作。与上述那种城镇规划的控制形式不同，此种控制乃由废除价格机制并以中央指令替代价格机制的欲求所致。事实上，大多数城镇规划，特别是那些由一些根本不知道价格在协调个人活动关系方面具有重要作用的建筑学家和工程师们所执行的城镇规划，都属于此类控制。甚至在城镇规划的目的并不在于将未来的发展都束缚于那种规定了每一块土地之用途的预先设想的计划的情况下，这类城镇规划亦能通过致使市场机制日趋失效的方式而趋于达致这种控制状态。 因此这里的关键问题，并不在于人们是否应当赞成城镇规划，而在于所采纳的措施是补充和有助于市场还是废止了市场机制并以中央指令来替代它。在这个领域，政策所引发的实际问题极为复杂，因此也不可能期求这些问题会得到彻底的解决。一项措施是否具有助益，乃取决于它是否有助于某种可欲的发展，然而，这些发展的细节，却又在很大程度上是不可预知的。 主要的实际困难源于这样一个事实，即大多数城镇规划的措施在增进某些个人地产的价值的同时，却降低了其他一些个人地产的价值。如果城镇规划要成为有助益的措施，那么它们就必须使收益总额超出亏损总额。如果要使损益达致有效的抵消，那么有关计划当局就必须能够承担这样一种责任，即对那些地产价值得到增益的个别所有者课收费用（即使那些课收费用的措施被认为是违背了某些所有者的意志），并对那些地产价值蒙遭损失的地产所有者进行补偿。要达成这个目标，只须授予权力当局以基于公平市场价值（fair market value）进行征收费用的权力即可，而毋须授予它以专断且不受控制的权力。一般而言，这种解决办法已足以使权力当局既能够获取因其行动所致的地产增值部分，又能够买下那些借口这项措施减损了其地产价值而反对此项措施的人的全部产权。在实践中，权力当局通常无须购买产权，但是由于它有强制购买权（compulsory purchase）作为后盾，所以它能够与有关所有者经由协商而达成双方同意的支付额或补偿额。只要基于市场价值（market value）的征收费用权力是政府当局唯一的强制性权力，那么所有的合法利益就都会得到保护。既然在这类情形中，“市场价值”并非一明确无争的数值，而且人们关于何谓“公平市场价值”的问题也可能仁者见仁、智者见智，因而它依然只是一项不尽完善的手段。然而，关键的问题乃在于，这类纠纷最终可以由独立的法院来裁定，而毋需交由制定规划的当局进行自由裁量。 当然这里也存在着种种危险，而这些危险在很大程度上来自于许多规划者所具有的这样一种欲求，即他们根本就不打算对他们所提出的方案的各种成本进行核算，然而这本来应当是一必要的程序。他们常常借口说，如果他们被要求根据市场价值进行补偿，那么他们就必须执行某些改进措施，而执行这种计划的成本太高，实无从落实。然而需要强调指出的是，如果情况真是如此，那就意味着他们提出的这项计划有问题，因此不应当加以执行。最令人怀疑的乃是下述一些论点，即城镇规划者用以证明其根据低于公平市场价值的标准征收土地的做法为正当的那类论点；坦率而言，那些论点通常所依据的乃是这样一种极为荒谬的理由，即他们据此能够降低其规划方案的社会成本（social costs）。这样一种规划方案，无异于是在说它将不考虑某些成本：规划者之所以能够使其规划看似有利可图，其原因乃是他们已将一些成本强加给了私人，实际上是置这些私人的利益于不顾。 支持城镇规划的论辩中，最有道理的实际上是这样一种论点，即为了实现某些目的，人们有必要创建大于个人所拥有的地产单位之通常规模的规划单位。规划的某些目标，可以通过分割地产权的权项来实现，其分割方式就是让优越权（superior right）的享有者进行某些决策，亦即让某个代表整个地区或地方的并拥有估算个人次级所有者（subowners）的利益及征缴费用的权力的市政公司进行某些决策。在房地产的开发中，房产开发者经常会对一些个别的小片土地的用途保有某种永久性控制权，我们可以说，这种做法至少对由当局实施此类控制的做法提供了另一种选择性方案。此外，这种论辩还有一个优点，即较大的规划单位只是众多的规划单位之一，从而它在执行其权力的过程中，必定会因与其他类似的单位间的竞争而受到制约。 当然，在某种程度上讲，即使是市政当局之间或者其他的政治附属部门之间的竞争，也会产生类似的制约性影响。然而，城镇规划者们的欲求并不止于此，他们还经常要求对区域范围甚或全国范围做城镇规划。的确，在规划中始终存在着一些只能由较大的单位加以考虑的因素。然而更为真确的是，由于统一规划区域的扩展，有关地方环境的特殊知识就势必不能得到充分有效的利用。全国范围的规划所意指的并不是竞争单位越来越大，而是指竞争将被彻底地根除。这当然不是一种可欲的解决办法。由于这个问题本身就极为复杂，因此就它所导致的种种实际困难而言，目前还很难找到一种尽如人意的解决办法。但是，既然任何其他方法都不能像市场那样，能使分散于个人的有关地产开发前景及其可能性的知识得到充分的利用，那么也就只有市场这种方法——主要通过向私人所有者提供激励因素和基本信息资料的方式起作用，并使私人所有者自由地使用某块特定的土地——可能会产生令人满意的结果。 此外，一些有组织的群体则坚持认为，前述的所有困难都可以通过采纳“单一税”计划（single-tax plan）而得到解决，这即是说，将全部土地的所有权都让渡给社会公有并且根据市场决定的租金额租赁给私人开发商。这种使土地社会化（socialization of land）的方案，从其逻辑来看，可能是所有的社会主义规划中最富吸引力且似最合理的方案。如果这种方案所依据的事实性假设（factual assumptions）是正确的，这即是说，如果它能够对土地所具有的“永久性和不可毁灭性”这种价值与土地因两类不同的改良投资措施（一为社会共同努力，另一为个别所有者的努力）而产生的价值做出明确的区分，那么人们就有极其充分的理由去支持采纳此种方案。然而，上文论及的几乎所有的困难，都出自于这样一个事实，即我们不可能对上述两种价值做出明确无误的区分。为了提供必要的范围以供私人开发土地之用，那种必需根据一固定的租金额所提供的租约，就必须是一种长期的租约（也必须是可以自由转让的租约），并使其同私有地产权无甚差异，否则私人开发商不敢着手开发此地产；这样，私人地产权方面的各种问题又会随之重新出现。尽管我们常常会希望事情都像单一税方案所假定的那么简单，但是通过认真的思考，我们却发现，这种方案对于我们所关注的问题不可能提供任何解决办法。 6．城镇规划者倾向于将整个经济都置于行政管制下的事例，已在《1947年英国城镇和乡村规划法》（The British Town and Country Planning Act of 1947）所规定的一系列严苛条款中得到了明证。尽管这些条款在几年之后就不得不被废除，但是它们在其他国家仍不乏颂扬者，甚至在美国还一直被作为一应予效仿的范例。这些条款所规定的严苛办法，无异于完全没收城市地产所有者因其土地用途发生重要变化而赚取的全部收益——而且收益也被界定为超出土地用途禁止变更时所具价值的一切增加值，尽管在土地用途不发生变化时，此土地可能毫无价值。然而，对这种没收所有开发收益权所采取的补偿措施，只是使有关地产所有者在供此土地开发之用的一笔款项中享有一股份。 构成此方案基础的乃是这样一种观点，即人们只能根据一种价格自由地买卖土地，而这种价格所依据的假设是任何一块特定的土地的当下用途都不得变更：变更该土地用途所获得的任何收益都要作为准许变更其用途的代价而交给规划当局，而固守该土地用途时其价值的下跌以及导致的一切亏损，却只由该土地所有者自己承担。在一块土地的当下用途已不再能带来任何回报的情况下，“开发费用”（development charges），一如所谓的征收费用，将因此而等同于该土地在新的用途中所能达致的全部价值。 为实施《1947年英国城镇和乡村规划法》所规定的那些条款而专门成立的机构，被赋予了对非农业用地之用途的一切变化的全面控制权，所以该机构事实上被赋予了决定英国土地用途在新工业或新商业开发方面的垄断权，还被赋予了运用此项权力对所有这类用地的开发进行有效控制的绝对权威。这种权力，就其性质而言，乃是一种不受规则限制的权力，而且享有这项权力的中央土地委员会（Central Land Board）从其成立一开始就明确指出，它不能自己制定一项它必须一贯遵循的加于自身的规则来限制自身。中央土地委员会在执行此项职责一开始所颁布的《实施细则》（Practice Notes），也以一种直言不讳的方式指出了这一点。这些细则明确规定，“由于特殊缘故，当正常规则不能适用时”，该机构可以保留不遵守其业已颁布的工作规则的权利，以及“随时变更其政策”的权利；它还明确指出，“如果某项一般性工作规则不适用于某一特殊情形”，则它有权将“该项规则视为可变更的规则”。 《1947年英国城镇和乡村规划法》的上述特点，在实践中渐渐被认为毫不可行，因而不得不于七年以后在未对任何土地之“开发价值国有化”作任何补偿之前就被废除，这当然不会令人感到惊讶。该项法律被废除以后，留存下来的情形是所有土地的开发须由规划当局批准，然而，规划当局认为，只有当这种开发不违背业已宣布的总体计划时，才可以获得批准。因此，个人所有者再次对如何更好地利用其土地发生了兴趣。只要上述实施《1947年英国城镇和乡村规划法》的整个实验过程，在事实上并不是人们普遍持有的观念的逻辑结果，那么我们就可以将其视为一荒谬的历史插曲，亦可视之为对考虑不善的立法蠢行的一次明证。显而易见，任何力图终止市场机制于土地交易领域中的作用并替之以中央指导的努力，都注定会导致某种类似于此的控制制度，亦即那种授予权力当局以完全控制一切开发的权力的制度。但是值得我们注意的是，英国此次注定流产的实验却并未引起人们广泛的关注，其原因比较复杂，但主要是因为在《1947年英国城镇和乡村规划法》自被宣布有效的七年中，实施该法所必需的机制并未得到充分运转。这部法律以及实施该法所必需的司法机构太过复杂，除了极少数陷入其间的不幸者以外，根本没有人能够理解其间的实际情况及其可能导致的后果。 7．建筑管理规定（building regulations）的问题，在许多方面同一般的城镇规划问题相类似。尽管它们并未产生重大的原则性问题，但我仍认为有必要在这里对它们做一简要的探讨。准许对城市中的建筑进行某种管理之所以被认为是完全可欲的，主要有下述两项理由：第一，当下的人都具有这样一种忧虑，即城市建筑物可以说是引起火灾或危害健康的隐患因素，因此有可能对其他人造成侵害；在现代社会的条件下，所谓的“其他人”，包括某一栋建筑物的邻人以及所有使用此建筑物的人：这些人并不是该建筑物的居住者或占用者，而只是该建筑物的占用者的客人或消费者，他们需要有人对他们所进入的建筑做某种安全的保证（或至少是某种能证实安全的保证）。第二，就建筑而言，实施一定的建筑标准，可能是防止建筑者进行诈欺和蒙骗的唯一有效的方式：因为建筑条例（building codes）所规定的建筑标准，不仅为解释建筑契约提供了可资依凭的根据，也向人们保证了建筑者将在建筑过程中使用人们通常所认为的那种适当的建筑材料和建造技术，除非有关建筑契约对此做了其他的明文规定。 尽管对建筑做此种管理的可欲性已毋需论证，但在其间的少数领域中，政府的管理措施仍存在着被滥用的可能性，或者在事实上已被滥用，并对建筑业的发展施加了有损害的或完全没有道理的限制，因此，政府的管理措施也常常被用来强化地方生产者的准垄断地位（quasi-monopolistic positions）。每当这种管理超过了最低标准的要求时，特别是当它们倾向于使某种在一特定时空中实施的标准方法成为唯一准许采用的方法时，它们也就变成了可欲的经济发展的严重障碍。据此我们认为，由于政府在建筑管理方面阻止人们尝试新方法，也由于它支持地方对企业和劳工进行垄断，所以政府就应当在许多事例中对建筑的高昂成本承担部分责任，也应当对住房短缺和居住拥挤负主要的责任。当政府的管理措施不仅要求建筑物符合某些条件或检验标准（即“技术规章”）而且还规定应当采用某些特定技术（即“实施规章”）的时候，政府就更应当对上述结果承担责任。特别需要强调指出的是，前一类“技术规章”对自发性开发所设定的限制比“实施规章”要小，因此人们在同时面对这两类规章的时候往往会倾向于选择前者。然而，只需做一简单的分析，我们就能发现，恰恰是“技术规章”更符合我们的原则，因为它们授予了权力当局较少的自由裁量权；而，“实施规章”所授予当局的自由裁量权则是那种不能反对的自由裁量权。在“技术规章”的情形下，某一特定的技术是否符合一项规则所规定的实施标准，可以由独立的专家所确定；如果发生争议，甚至还可以由法院加以裁定。 另一个相当重要且棘手的问题是，应当由地方当局还是应当由中央当局来制定建筑管理规定。事实可能确实如此，即地方性建筑管理规定在地方垄断者的影响下较容易被滥用，而且在其他情况下也较可能对建筑业起阻碍作用。人们或许有较为充分的理由支持经由深思熟虑而确立起来的全国统一的建筑标准或模式，对于这类标准或模式，各地方当局在采纳的时候可以根据地方情形而对这些标准或模式进行在它们看来适当的修正。然而，从一般的意义上讲，如果由地方当局来决定建筑管理规章，那么较之那种通过法律为整个国家或某一大区域而统一制定这些建筑管理规定的做法，地方当局之间的竞争能更为迅速地根除掉那些起阻碍作用且不合理的限制。 8．城镇规划所提出的那些问题，可能会因为与全国范围内的工业选址（the location of industries）问题相关联，而在将来具有更为重要的意义。这个论题已开始引起规划者越来越多的关注，而且也正是在此一题域中，我们现在经常可以听到这样一种说法，即自由竞争的结果是不合理的，而且也是有害的。 面对那种断言工业实际选址不合理的观点以及那种假定经由中央规划可以对这种状况做出改善的观点，我们必须追问的是其间究竟存在着何种不合理，还须追问的是中央规划在改善这种状况的方面究竟有多大的可能性，以及这种做法本身究竟是否合理？的确，如果人们在过去就能够正确地预见当下的种种发展，那么许多关于工厂选址的决策当然也就会大不相同，而且也正是在这个意义上，如果我们回顾过去所发生的一切，它们确实显得极不明智。然而，这并不意味着，我们可以期望人们根据当时可获致的知识，便能够做出一种不同的决策；而且这也绝不意味着，如果当时的发展为国家当局所控制，其结果就会更令人满意。尽管在这一领域我们必须再一次面对价格机制并非完美无缺的问题（需要指出的是，价格机制的运作的确不能尽如人意，而且也未能考虑到我们期望它考虑的许多事情），但是我们是否据此就能够推断说一个中央规划者能像市场一样成功地引导发展，这实令人感到怀疑。众所周知，市场通过使个人考虑到他们并不直接了解但却为价格所反映的那些因素而在此一方面获得了极为显著的成就。罗希（A.Losch）先生对这些问题所做的最为著名的批判性考察，足以使他得出如下结论，即“拙作的最为重要的一个结果，很可能是证明了这样一个问题，即自由力量所具有的有助益的作用达到了令人惊奇的程度”。他接着指出，市场“尊重人类的所有希望——即未知的状况——而不论它们是有益的还是无益的”；而且“自由市场机制对于公益所具有的助益作用，也远比人们一般所猜想的要大，尽管存在着一些例外”。 |
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