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胡鞍钢 一、防止腐败的综合战略 1．最高领导人需要重新作出清晰、明确的反腐败的政治承诺，制定反腐败的政治目标。江泽民总书记在十五大报告中指出，力争在今后五年内（指到2002年）使党政机关和干部腐败现象蔓延的势头得到遏制，党风廉政建设和反腐败工作取得新的明显成效。能否实现这一目标，取决于政治领导人的政治意愿和政治能力。1998年中央决定军队、武警部队和政治机关不再从事经商活动，中央党政机关与所办经济实体脱钩。于当年年底解决了长期以来军队、武警和政法机构经商的腐败问题。这清楚表明，只要最高政治领导人下定政治决心，就能够解决中国的重大腐败问题。反映了党心、军心和民心的意愿，哪个军队将军、武警部队敢造反呢？！这也说明了，中国的腐败问题不是不能解决，但是拖延解决就会毁掉一大批党的干部、军队的干部和国家的干部。 “发展就是硬道理”是第二、第三代领导集体的核心提出的政治旗帜，“反腐败也是硬道理”应作为领导集体鲜明的政治旗帜，向全国和全世界表达中央铲除腐败的强烈的政治意愿和坚定不移的政治决心。 经济发展必须坚持不懈地反腐败，反腐败必须坚决保障经济发展。这正是小平同志长期倡导的“两手都要硬”的原则。现在必须尽快解决“一手硬，一手软”的致命问题，否则愈演愈烈的腐败将葬送党的命运和国家的前途。10年前邓小平同志谈到苏联、东欧剧变，特意谈到中国是否出乱子，关键在共产党内部的问题。①中国出乱子的一个重要原因是由于腐败现象滋生，使一部分群众对党和政府丧失了信心。②中外历史上和现实生活中，有多少政党因腐败而退出政治舞台，难道不该引为前车之鉴吗？ ①邓小平认为，西方国家正在打一场没有硝烟的第三次世界大战。所谓没有硝烟，就是要社会主义国家和平演变。东欧的事情对我们说来并不感到意外，迟早要出现的。东欧的问题首先出在内部。西方国家对中国也是一样，他们不喜欢中国坚持社会主义道路。中国今年的动乱也是迟早要出现的。其中也有我们内部的问题。引自邓小平：《坚持社会主义，防止和平演变》，《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1993年，第344页。 ②邓小平：《组成一个实行改革的有希望的领导集体》，《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1993年，第300页。 2．在坚决打击腐败的同时，应把更多的注意力转向防止腐败，转向通过制度创新、制度建设抑制各类腐败的产生、形成和发展。防腐败和反腐败应与经济体制改革、政治体制改革和对外开放的步伐相协调，应发挥它们的互补作用，即一方面通过改革开放有效地防止腐败的滋生和蔓延，另一方面通过防腐败、反腐败来保障改革和开放的进程。 今后解决腐败问题的重点是通过制度建设预防腐败。“反腐败”是治标，“防腐败”才是治本。中国的腐败问题越来越严重，腐败规模越来越大①，如同传染病一样越来越流行，成为许多人日常生活的组成部分，已属于制度性缺陷腐败，即现行政治体制和经济体制的严重缺陷和各类管理制度的种种漏洞不断制造和滋生各种腐败，并使腐败日益盛行。因而有效解决腐败问题的关键是从制度人手，针对产生腐败的原因，针对行贿和受贿的动机，采取预防性措施，着眼于经济体制和政治体制的制度缺陷，更加明确地提出旨在治本的防止腐败的重大举措。 ①1999年全国各级法院依法判处贪污、贿赂、挪用公款等犯罪分子15748人，相当于过去20年美国根据反腐败法判罪人数的总和。（Steven Moors，《权利与腐败》，中文版，新华出版社，2000年）同年全国各级检察院立案侦查贪污、读职犯罪案件3582起，查办涉嫌犯罪的县处级以上干部2200人、厅局级干部136人、省部级干部3人。 我们不能一味强调事后惩治腐败，这是因为倘若依然存在腐败动机，那么当一批“害群之马”被惩处之后，紧接着又会有一帮新的腐败官僚和行贿者粉墨登场①。中纪委的职能应该从抓案件为主的事后处置转为抓动机为主的事前预防。事后处置的职能逐渐转向司法、检察、监察部门，中纪委的重点转向防止腐败的重大制度建设。从“割韭菜”转向铲除“韭菜生长的土壤”（即制度环境），这将是中纪委20年来的一次重大职能转变。 ①Susan Rose-Ackerman，《腐败与政府》，中文版，新华出版社，2000年。 3．无论是反腐败还是防腐败，都需要实行综合治理的一揽子重大举措。这是因为腐败现象多种多样，产生腐败的原因极其复杂，涉及的利益集团盘根错节。但是目前我国各类解决腐败问题的措施缺乏相互协调，而且其作用有时相互抵消，各类机构之间相互推倭或者职能重叠、争执不下。同时也存在许多“制度真空”和“管理真空”，给腐败分子留下可乘之机。因此，必须精心设计综合治理的改革框架和制度框架，把防腐败与制度建设、依法治国紧密结合起来，与从严治党紧密结合起来。 4．确定防腐败和反腐败的重点部门和关键领域。应该总结国内外反腐败的经验，深入研究腐败的各种类型，从而明确在哪些领域腐败最严重、危害最大、影响最恶劣，在哪些环节上最能有效地防止腐败，哪些措施最能严厉地打击腐败。我认为防腐败和反腐败的优先次序如下：首先，优先防止和严厉打击惩治反贪、纪检、检察、监察、法院、审计、司法、海关、公安、武警和军队系统的腐败，国家要求它们必须执法公正，保证廉洁，这是中国反腐败的前提条件。其次，重点防止和坚决打击重大公共投资、公共财政支出、工商、税务、金融、保险、证券、土地批租、政府采购、房地产等领域的各类腐败，因为这些领域腐败金额巨大，腐败行为猖獗，防止和打击这些领域的腐败才能保证公共利益和国家利益。第三，坚决惩治与人民切身利益息息相关的各类垄断行业的腐败，如交通、铁道、民航。电力、电信、卫生、教育等行政垄断行业部门的腐败，以及各类“乱收费”、“乱集资”、“乱摊派”、挪用扶贫救灾款等违法违纪行为，因为这些行业腐败直接损害广大消费者和利益相关者的切身利益，为人民所深恶痛绝，也是广大人民对党和政府抱怨和不满的直接原因。 5．在行政机构精简、政府职能转变的前提下，实行“正税养廉”的政策。这样一方面可以有效地减少腐败的可能性，另一方面也可以使各级领导和公务员的薪金（包括工资收入和非工资福利待遇）能充分反映其岗位职责，尽可能同私营部门接近，吸引优秀人才为国家服务。 对公务员实行退休养老和医疗保障制度，一旦发现公务员有腐败行为，不仅开除公职，而且要取消其部分或全部退休保证金，增加公务员腐败的即期成本和未来风险，使他们从当公务员时就懂得，谁腐败就砸谁的饭碗，使腐败成为“高风险。低收益”的活动。同时对各级公务员实行财产及收入来源申报制度，包括个人及其家庭的资产，如住宅等不动产、债务、补贴等以及个人商业信用记录、纳税和减免税记录等相关信息资料。国家有关部门有权依法调查和审查任何人的财产及收入来源情况。 6．严厉打击腐败行为，形成强大的威慑力量。由于腐败损害社会中的每一个人，每个人都为腐败行为付出了某种代价，因而必须采取新的举措，增加威慑，严厉打击腐败行为，增加腐败分子的各种代价。 凡行政与执法部门公务员涉及腐败案件的，均从严从重处理；增加经济处罚力度（包括罚款、没收其财产等）；对各类案件予以公开审判、公开披露，不仅要使贪污者经济受损，而且要使其承担名誉损失，不仅让其倾家荡产，而且让其身败名裂，不仅使其个人名誉受损，而且使其利益相关者名誉受损①。 ①从香港廉政和反腐败的经验看，不仅鼓励社会公众进行举报，而且将其个人罪行以及犯罪调查信息公布于众，使得腐败分子家属及亲朋好友蒙受耻辱，而这些人常常是犯罪分子的教唆者和利益均沾者，他们必须为此付出代价。因为在中国文化中在社会上丢脸是极大的耻辱，反过来可以利用这种文化传统抑制公务员及其家属和亲朋好友从事腐败行为的动机。 7．积极鼓励公众参与、舆论监督，并与公众、非政府组织和私营部门甚至跨国公司建立伙伴关系。无论是反腐败还是防腐败，都不能靠发动政治运动，也不能搞群众运动，但是必须依靠人民的力量，依靠人民的广泛参与和政治民主，这是中国反腐败最大的力量。①民主是腐败的天敌。在政治领域中民主越广泛，公众监督的机会就越多，抑制腐败滋生、蔓延的政治压力就越大。强化社会对政府官员腐败行为的监督，披露各种与公众利益相关的信息，使公众获得更多的知情权和表达权；凡是涉及运用权力的地方都要设计监督权力运用的机制；加大人民群众在公共事务中的参与程度，充分发挥各级人大、企业职代会和村民大会的作用，从制度上保证人民群众的参与，不做政治摆设，真正发挥监督的功能。 ①邓小平同志认为，反对腐败是长期的、经常的斗争，不搞群众运动，但必须依靠群众，坚决惩治腐败。（中央纪委办公厅编：《邓小平论党风廉政建设和反腐败》，中国方正出版社，1998年，第66页。） 8．加快与国际规则（如WTO）接轨并适应全球竞争的市场经济体制的建设，促进公平、公开、公正的竞争，反不正当竞争、垄断以及地方保护主义，从体制上消除各类租金。 9．完善各种堵塞腐败漏洞的制度建设，如预算制度、会计制度、干部任用和轮换制度、政府采购制度、公共工程招标制度、领导人个人及家庭财产申报制度等，建立基于规则的制度环境。 总之，无论是反腐败还是防腐败，其三大目标是：使中国共产党真正代表中国最广大人民的利益①，建立一个廉洁、勤政、务实、高效的政府②，使中国真正实现长治久安。 ①江泽民，2000年5月15日讲话。 ②朱镕基，2000年2月17日讲话。 二、防止腐败的重大举措 1．对中央和省部级党政主要负责人（包括常委）的权力和在公共场所的行为予以明确的制度规定和制度制约。“治国必先治党，治党务必从严”①。从严治党的核心是基于明文规则治党，即所有的领导人必须置于党规与政纪的制度监督之下，必须置于全党与全民公开的民主监督之下。以往从严治党的要求都是针对地方与单位的党组织和领导者，忽视了对政治领导人本身的明文规定与制度制约。政治领导人不仅要作出明确的、公开的反腐败政治承诺，还要身体力行地作出廉政和勤政的表率。领导人在公共场所的任何行为都不简单地是个人行为和个人形象，而直接关系到党和政府在广大人民心目中的政治形象，也直接涉及中国在全世界各国的国际形象，因而必须对政治领导人的公共场所行为作出适当的必要的规定： ①江泽民在中纪委第四次全会上的讲话，2000年1月14日。 第一，应严格规定领导人出国访问乘专机的条件和出行待遇，严格限制出访人员和随行人员。 第二，领导人各地巡视和调查也要本着从俭的原则。 第三，应对领导人活动的公开媒介报道作出严格规定。 2．实行各级党政主要负责人个人追究制度，不能拿“经过集体讨论决定”等理由来搪塞①。这包括本部门或地区发生的重大决策失误，重大经济损失，重大事故，危害社会稳定的重大事件，群众反映强烈、严重损害党和政府形象的不正之风和腐败事件，弄虚作假、虚报浮夸等欺骗上级和群众，干部任用失察、所属干部涉及重大腐败事件，对违法违纪案件隐瞒。包庇、袒护等事件。发生这些情况时，都应追究其个人的领导责任，并作出相应的党纪、政纪处置，予以公开通报。 ①江泽民，2000年1月14日。 3．减少政府对垄断行业部门的管制和保护力度。从国际经验看，越是政府高度管制的行业或部门，形成的租金就越高，垄断利益就越大，腐败现象也就越严重。因此，应该对这些部门放松管制，引入竞争机制，开放市场，消除市场准入壁垒，打破垄断，禁止不正当竞争。这是防止这些部门获取租金的主要途径，也是防止腐败的根本性措施。为此，必须尽快取消国家对民航、铁路、公共交通、供水、供电、供气等行业的价格管制，限期实行“政企分开”，将定价权逐步交给企业，实行更为灵活的价格体系，使企业可以根据不同季节、不同消费者、不同生产成本和不同供求关系自主决定价格。政府鼓励人民群众或消费者参与价格听证会，防止出现乱涨价现象。政府应使企业定期、不定期地公布生产成本，以便接受社会监督。同时政府应取消对这些行业的补贴和变相补贴，如税收优惠政策等。 从国际经验看，许多重大腐败常常来源于政府出让特许经营权的过程，将巨额国家财政收益转移给私营企业①。中国所不同的是，这些收益常常转移给某些中央机构，并培养了特殊的经济利益集团。为了防止特许经营部门独占特许权收益，国家应对这些特许经营部门的超额收入采取特种征收措施，如对中央银行征收货币发行收入，对国家烟草公司征收特许生产经营收入，等等。上述收入是国家赋予这些部门的特许权收益，应作为中央财政的重要来源之一，即将部门独占的收益归属于国家财政收益。这部分收入可大幅度增加国家对失业保险、退休保险和扶贫资金的投入。 ①Susan Rose-Ackerman，《腐败与政府》，中文版，新华出版社，2000年。 4．大幅度减少政府对企业的审批手续，逐渐将审批制改成登记制，减少政府手续，减少政府过度干预，增加信息透明度。 5．加快贸易自由化进程。这是根治走私猖獗的治本措施。我国在加速市场化改革的同时，应加速对外开放的进程。名义高关税、高贸易壁垒形成大量国家收益的损失，例如，1993年和1994年我国名义关税税率为36％，但是实际关税税率仅分别为4.85％和3.17％。若按名义关税税率计算，中央实际关税流失额分别为1646亿元和3423亿元；若扣除必要的减免税，中央实际关税流失也在1000亿—2000亿元之间。①相当于中央财政收入的1／3—1／2。②国际经验表明，名义关税税率越高，走私和腐败现象就越发普遍，这是因为名义税率过高会刺激人们通过行贿和其他方式逃税，而这种现象又会激发更多的偷税漏税行为，从而形成一种恶性循环，并使国家税收大量流失。为此应大幅度降低名义关税税率，特别是走私猖獗的大宗商品关税税率，如烟草、汽车、钢材、石油、汽油和某些电子产品（手机等）。这有利于从制度上遏制走私猖獗的态势。应加快清理和取消各种非关税壁垒；将企业进出口权由审批制改为登记制；鼓励贸易代理机构与企业建立新型的合作关系；允许各类企业和公共机构直接利用因特网和电子商务在全国和全球采购原材料、设备及相关服务，大幅度降低交易成本。 ①胡鞍钢著：《中国发展前景》，浙江人民出版社，1999年，第178179页。 ②对赞比亚、坦桑尼亚和马里进行的一项税收豁免研究估计，合法与非法的免税使国家的收入缺口高达50％。仅豁免关税一项，就使莫桑比克1995年实际征收的关税只相当于应缴税额的49％。菲律宾，63％的进口商品根本不缴关税，而逃税使得穷人实际缴的税竟然是富人的两倍。引自《腐败与政府》，中文版，新华出版社，2000年。 6．加快投资自由化进程，开放国内外市场，鼓励国内和国际竞争，打破行业垄断（如烟草、电力、电信、民航、铁路、石油化工等行业），打破地区市场分割壁垒，加快形成统一的、公平竞争的国内市场，主动参与周边市场和全球市场竞争。 改变高等教育、医疗卫生、体育、文化、娱乐、出版、旅游等行业国有比重过高的局面；鼓励民间、其他领域投资者或外资进入这些长期被国有单位垄断的服务业，形成多种所有制竞争的局面；分类调整、减少甚至逐步取消对这些部门的非公共服务或非基本服务的财政支出和变相补贴，将财政补贴转向对贫困人口和低收入家庭购买上述公共服务的补贴，使他们有更多的选择权。对地方政府所提供的公共服务（如教育、卫生、医疗、供水、供电、供气、电信、公交、环保等）实行居民或社区服务评价和价格评价听证会制度。 7．对重大公共工程项目一律做到招标信息透明化，工程设计、建设以及设备材料采购一律上网，进行国内外公开招标。从国际经验看，重大公共工程是腐败滋生的重要场所。任何国家在涉及重大政府工程和项目承包方面都存在着腐败现象，被称之为典型的“上流腐败”（Grand Corruption），它是指由于政府最高层的干预所涉及的重大的公共工程项目。一方面，匆忙决策上马太多的低效率的大工程，大多数都是资本密集型的、便于从中获取个人收益的、劳而无功的大项目①；另一方面，又在确属必要的项目上支出过多，因而其腐败的交易额相当于总金额的10％—20％。但是有效的反腐败可以使公共工程成本大幅度下降，例如意大利90年代初官方开始进行反腐败调查之后，公共工程招标的平均价格比五年前减少了40％—50％②。从目前情况看，公共工程和建筑业市场是我国目前腐败最严重的领域之一，也是经济损失最大的行业之一。不仅这些工程普遍超概算，而且各级政府官员、各种“包工头”腐败非常严重③。出现这种情况的一个重要原因是，我国建筑业市场一直没有对外开放，外资企业所占建筑业市场份额不足2％，因而今后凡是国家和各地区重大工程项目必须向国际公开招标，参照国际同类项目算出工程标价，同时鼓励国际技术监理与工程监理进入公共工程市场。伴随着西部开发的过程，将会有大量大规模公共工程项目上马。国家必须预先建立大工程项目招标制度、工程审核制度和工程监察制度，遏制欺骗与腐败行为，使其参与者都能充分地认识到，任何腐败行为都将受到最严厉的惩处；如出现工程质量问题，都将实行经济罚款、赔偿、惩罚性损害赔偿，对其负有责任的建筑设计、施工企业和工程监理，终止其营业执照，并列入“黑名单”，取消其永久性资格；如发现项目中有官员腐败行为，将终止项目建设，实行扣款、追回款项、停止拨款等措施，防止出现地方和部门官员大规模腐败。 ①在许多非洲国家把这种工程称之为大而无用的“白象”工程，不仅工程造价过高，而且有意拖延工期，一旦追加新投资就成为官员和承包商侵吞的对象。这种现象在我国极为普遍，而且项目投资越大，收益就越低，然后再拼命争上新项目。 ②Susan Rose-Ackerman，《腐败与政府》，中文版，新华出版社，2000。 ③全国各类基建项目投资上万亿元，可想而知有多少钱进入了官员和“包工头”的腰包。 8．鼓励公民和各类机构广泛参与和合作反腐败、防腐败。公共事务缺乏透明度，为腐败提供了极佳的机会，使腐败行为秘而不宣。无法揭露真正的腐败，同时也使腐败被泛化，即许多不道德的行为被视为腐败，腐败的传闻越来越广。 建议鼓励和保障新闻舆论监督（实质是群众监督和民主监督）；联合这些机构和群众形成防止腐败产生的政治压力和社会环境；赋予披露官员腐败行为的新闻采访和言论自由，并给予适当的经济鼓励和必要的政治鼓励；允许舆论对案件调查进行监督，这有利于防止司法腐败，并对涉案人员形成威慑力量；办案组应及时向社会通报案件进展状况，由神秘化转向公开化或半公开化，只有在符合公众利益的情况下，才能对信息予以保密。 由所在地人民代表、政协委员、工商界和群众代表对当地政府官员进行评价、打分，必要时公布这些评分，撤换最差的官员。鼓励用户对当地提供公共服务的机构进行打分和评级，如学校、医院、供电部门、供水部门、供气部门、公安局、公交部门、电信部门等，并向社会公布。 进一步促进基层组织民主化过程，在全国范围内普遍实行村务公开、厂务公开、校务公开、乡镇政务公开、公共机构业务和财务公开。 对党政机关、事业单位、国有企业实行会计委派制度，鼓励独立的会计事务所（包括国际著名的会计事务所）进行会计核算和审计。 全国各级反贪、纪检、检察、监察、法院、公安等机构关键信息（机构职能、机构设置、主要成员名单、相关法律法规、举报程序、查询主要信息等）要限期上网，并设立举报网站或举报电子信箱。 9．建立旨在针对高层腐败和重大腐败事件的独立的司法检察体系。从国际经验看，腐败常常是极其秘密的活动，与腐败作斗争不仅要有强大的权力，而巨要有特殊的手段，使其遭受最严厉的查处和打击①。建议改组高检反贪总局为中央反贪局，其职能类似于美国的联邦调查局②、印度的中央调查局③和香港的廉政公署，井在六大区设立垂直分局，隶属国务院，国家提供全额财政经费。尽快制定《反贪污法》，并确定反贪污的法律框架。在此框架内中央反贪局从事独立的反贪调查，包括根据群众举报和各类情报信息，对中央及各省市区领导人重大腐败行为和主要经济案件进行调查，井有权调查相关人员财产状况和来源；在授权情况下，可以对任何腐败人员进行监视；对重大公共工程项目、公共支出项目和政府采购项目进行监视，一旦发现违法违纪行为，立即按检察程序进行起诉；负责调查司法、检察、监察、法院、工商、税务和海关等执法部门的违法行为；经授权后有权调动公安、国安、武警等部门的力量，对重大案件进行调查和监视。需要说明的是，腐败已经对国家安全构成了重大威胁，因此必须采取必要手段和特殊措施来防止腐败，打击腐败。这样不仅可以对腐败分子形成强大的威慑，还可以起到保障国家安全的作用。 ①Steven Moors，《权力和腐败》，新华出版社，2000年。 ②1977年该局设立了处理团伙犯罪和公务员腐败的全国性和地方性机构。 ③该局专职在全国范围内对中央政府所属公务人员的腐化行为和某些经济案件进行调查，由总理任命局长协调并统一指挥。 反腐败是10年前邓小平同志亲自对以江泽民同志为核心的第三代领导集体作出的最大政治交代①。要取信于民，要严厉惩治腐败。②日益猖獗的腐败一直是第三代领导人面临的最大的政治挑战。这10年江泽民总书记讲反腐败的次数和篇幅在党的历史上和建国历史上都是最多的，但迄今仍处于建国以来腐败现象十分严重的时期。腐败不除，民心难平，人心难齐。现实情况不能不令人忧虑。我不认为腐败是不可战胜的，但是战胜腐败是有条件的。中国能否有效遏止腐败恶化趋势，不断消除中国最大的社会污染的关键是，中央决策层不仅要有政治意愿，更要有胆识致力于从制度上抑制腐败的滋生和发展。 ①邓小平同志1989年6月16日对第三代领导集体提出当务之急是两个方面，一个是更大胆地改革开放，另一个是抓紧惩治腐败。要整好我们的党，实现我们的战略目标，不惩治腐败，特别是党内的高层的腐败现象，确实有失败的危险。新的领导要首先抓这个问题。常委会的同志要聚精会神地抓党的建设，这个党该抓了，不抓不行。见邓小平：《第三代领导集体当务之急》，《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1993年，第309—314页。 ②邓小平成：《组成一个实行改革的有希望的领导集体》，《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1993年，第296—301页。 前面所述防止腐败的综合战略和重大措施本身就是一个一揽子方案，不同战略和措施之间具有很强的互补性。腐败既是党和政府肌体上的顽症，又是一种综合并发症，不可能期望一两项措施就可以根本解决，也不可能期望在短期内就可以消除。我们必须坚持持久战的观念，必须建立有效的制度来解决经济转型过程中的制度缺陷和管理漏洞。 ------------------ 亦凡图书馆扫校 |
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