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圭伦·法布瑞 在中国的改革阶段，分权化过程通常被作为政治和经济力量的基础加以分析。中国的制度演进应当归于中央计划垄断的逐步撤退和在区域及部门层次上实施资源配置的分权化，这一点已经被认为是中国经济改革的主要动力来源。中国不同地区所具有的灵活性，实际上受到城市化发展的不完善、国家社会主义经济遗产以及地方政府的诸侯经济的影响。这些因素既包括公共干预，也包括市场导向的增长。然而，这其中既有分权化进程中极富有活力的方面，同时也存在不断扩大的不平等、腐败、犯罪以及地方不稳定，所有这些趋势都将对城乡人民的日常生活和公共心态产生重要影响。 腐败问题是一个非常复杂的问题，它与社会现实和政治 本文认为，所谓腐败是指利用公共权力谋取个人利益并侵犯了正式的规则。另外，与腐败密切联系的则是犯罪经济，它通过使用暴力或以暴力威胁而侵害到现行社会组织和个人。腐败与犯罪之间具有一种复杂的互动关系：第一，犯罪经济只能在一个体制性腐败的环境下产生并最终将导致暴力的使用；第二，腐败与犯罪之间的密切联系突出地反映在经济领域中的“洗钱”行为上。但是，几乎难以区分财政资金侵吞、腐败与有组织犯罪之间的区别，因为“洗钱”的技术几乎都很一致。应当指出的是，“洗钱’行为在发达国家的影响更大。例如，根据美国财政部的估计，在美国，贩毒分子每年“洗钱”金额高达1000亿美元。其实，“洗钱”所涉及的资金还包括其他犯罪形式如诈骗、赌博、非法走私枪支和逃税等收入。如果我们将这些资金都包括进来，则每年的“洗钱”金额高达3000亿美元。这约占1991年美国国内生产总值（GDP）的5％。在欧盟，根据法国两位参议员提供的报告，犯罪及“洗钱”等地下经济约占国民经济的10％左右。 在新兴市场经济国家，财政体系不健全，这表现在：低收入国家，财政收入仅占GDP的10％左右，而在中等收入国家，政府收入达到GDP的20％左右，而在高收入国家则达到30％左右。根据国际劳工组织的研究，发展中国家广泛存在的非正规部门经济通常达到GDP的5％左右。这引起了公共干预效率的低下、不平等增加、腐败及犯罪现象的蔓延。这一非正规部门经济曾经在80年代和90年代被“华盛顿共识”大加称赞。实际上，这是对政府于预的一种有选择性替代，这种非正规规则会有助于自我管制的市场的建立。对于政府于预的负效应及对私有化和全球化政策的正效应的二分法忽视了制度演进的重要特征。这种对市场力量的机械主义的看法认为，可以通过反向大跳跃的方式释放生产率，而苏联解体后实施的休克疗法在很大程度上引起了腐败的两大因素，即进行腐败的机会和免受惩罚的体制。 在印度，“黑色收入”即应当向征税机关申报而未申报的要素或财产性收入，已经由1990—1991年占GDP的30％上升到1995—1996年占GDP的40％。根据ArunKumar教授的研究，这些活动中有些是对社会有用的（如一些生产性活动），但却遗失在政策分析和制订过程之外。此外，值得注意的是，这些源于逃税、腐败和犯罪活动的黑色收入通常集中于占总人口3％的高收入阶层。这进一步加剧了实际可支配收入的巨大不平等。如果我们考虑到这些因素的影响，则3％的高收入阶层与40％的贫困线以下的家庭之间的不平等程度就要比正式统计数据所显示的还要高得多。根据计算，3％的高收入阶层的人均收入相当于40％最低收入者人均收入的57倍。上述简单计算表明了逃税、腐败和不平等之间的密切关系。 对中国的研究表明，以投机、逃税、走私、卖淫和贩毒、生产销售假冒伪劣商品、侵权行为、高利贷、未注册登记的经营活动为代表的地下经济约占1987年官方GDP的14.5％左右，如果考虑到权钱交易，则在1987年可能占到GDP的20％。由于官方操纵双轨体制而导致了资本品、利率和汇率的计划价格和市场价格之间的巨大差异，这可能占到1988年国民收入的30％左右，而到1992年，寻租性收入占到国民收入的32.3％。 这些分析都显示出腐败对经济的影响。第一个效应就是收入分配。分析表明，1.3％的家庭控制了31.5％的总资产，而10％的人口控制了总资产的60％。与此形成鲜明对比的是，44％处于最低收入的家庭仅仅持有总财富的4％。这一数据表明，中国的收入不平等程度甚至还高于法国。在法国，10％的人口控制总财富的50％左右，大体和印度相当。但是，和法国、印度不同，中国的这一趋势实际上是受过去20年改革变化的巨大影响所致。在1978年改革之前，非工资性收入仅占个人收入的0.3％，而到1995年，非工资性收入则占个人收入的7.9％。对于城市居民而言，非工资性收入已经从1985年占总收入的8.9％上升到1995年的31％。由于这些收入处于隐蔽状态，其实际数量还要大得多。 尽管地下经济中的一部分具有生产性，但是它们并未进入正式的财税体系。有些腐败可能会促进一些生产性交易活动，但却并未公开。这类收入中的一部分被置于银行体系之中。例如，1995年，经济犯罪活动中有20％的收入被放在银行。直到最近中国开始征收利息税，中国的储蓄体系一直是“洗钱”的天堂。其中的储蓄可以用自己的真实姓名、笔名（假名）、数字代码或亲属的名字。工资外收入的大量存在说明了为什么银行会产生出如此巨额的额外储蓄来，这相当于480亿美元，约占中国1997年GDP的5％。这与城市居民的年收入和支出额很不相符。 个人储蓄的稳定增加及其集中度的提高构成中国90年代重要的经济社会特征。根据估计，10％的家庭约占50％的储蓄量，还有人则估计，3％的家庭拥有28％的银行储蓄，而到1994年则占到总储蓄量的50％。1999年，有人估计，80％的储蓄集中于20％的人中。 由于无数银行存款是匿名的，因此，这些数据的解释可能是有折扣的，但是，个人收入的高增长和高集中程度趋势明显地和主要以城乡生产税收为基础的财政体系相矛盾。例如，在美国，超过30％的收入税（这是总预算中的一个很大份额）源于1％的高收入家庭，而60％的收入税则源于10％的高收入家庭。而在中国，尽管农村的人均收入只占城市人均收入的40％，但是从农村人口获取的财税收入却比城市人口多。 规模巨大而又高度集中的隐蔽收入的存在影响到了公共干预的方式。中国总的政府收入1997年占GDP的12.3％，但是，中央政府收入估计占GDP的5％—6％左右，大大低于低收入国家10％的世界平均水平。中央政府和地方政府财政上的不平衡性在一定程度上导致了上述情形，因为地方政府经常通过“预算外资金”而过度筹集资金。而且，地下经济在各级财政体系上都普遍存在。根据调查，通常由省或地方政府所控制的预算外收入1995年达到3843亿元，超过公布数字1437亿元。这意味着地方政府和一些部委以“地下预算”的形式转移和使用的资金高达1437亿元，相当于政府总收入的23％。根据《人民日报》的资料，1999年上半年中央政府收入中的1／5流失或被挪作他用，其数额超过1998年发行的基础设施特别国债总量1000亿元。 上述分析表明，地下经济、政府干预能力和不平等程度之间存在恶性循环。 从宏观经济的角度看，腐败的影响在80年代和90年代有所不同。在80年代，腐败与通货膨胀相联系，因为官僚体系扭曲了双轨价格体制以从中渔利，而将生产者和消费者成本虚报。而到了90年代末，腐败则开始与通货紧缩和经济增长停滞相联系。在亚洲金融危机降低了外国投资和外部需求的同时，内部需求也由于不平等的增加而大大受到限制，而不平等的增加又是受到腐败和财政困难的恶性循环所致，特别是农村和内陆省份，其严重程度妨碍了经济增长。 90年代腐败的存在和蔓延与其发展的两个主要因素相关，即我们所定义的“腐败的机会”和“免受惩罚”。一方面，伴随着显著的区域集团化和全球化发展的向市场经济的转型为腐败提供了比80年代更好的机会。和80年代相比，中国对外贸易增加了4倍，外国直接投资增加了10倍，而实际上许多投资都是在法律的灰色区域运作的。社会主义市场经济的确立刺激了私营部门的发展。公共医疗和教育部门的逐步市场化、地方和部门官员向经理转移都得到了政府的鼓励。伴随着在一个垄断环境里所推进的私有化政策，向市场经济的转型过程可以被视为是和前苏联的道路类似，即将公司利益融入资本市场，由决策权转向攫取公共资产的权力。 换言之，腐败的范围已经不再像80年代仅仅局限于流量（商品、信贷和外汇），而是拓展到了存量（不仅是工业资产，而且还包括上地和房地产，由于国际相对价格的影响，这些资产的价值非常高昂）。由于价格的自由化曾经一度受到限制，因而，通常的做法是通过银行信贷进行资产转移。正规银行部门的贷款和流向非正规部门的高营利性活动的贷款在利率上差别非常悬殊，特别是在泡沫经济领域，以至于政府银行开始经营一个平行的银行业务体系，它们通过贷放出老百姓的存款储蓄而为银行自身谋取高额收入。1993—1996年，这一转移占了银行总贷款的8％—10％，并创造了2403亿一3477亿元的利润。这一实践形式在1999年仍在继续。中国审计署已经查处银行体系违规账目涉及4000亿美元。四大国有银行中有两家虚报资产达2000亿美元，而账面资产流失量达2000亿美元。 这种数额巨大的资金转移与泡沫经济相互交织在一起，因为大多数高利率贷款被房地产和股票市场等高利润回报部门所吸引，这种情形的发展至少截至1996年还未结束。这充分反映出自发性的私有化政策。这一趋势可能还会渗透到工业部门，因为自1993年以后，国有资产年均流失比例达2％。从这种意义上讲，国有部门资产流失的增加（每年要以GDP中的10％予以补贴），不仅是由于人员过多、管理不善、社会负担过重，而且也应归于腐败的发展。 上述问题其实并非仅限于国有部门。52万个农村合作企业已经被出售、兼并、宣布破产或者被进行股份制改造（约占总数的1／3），但是，这些集体企业卖给个人的价格却是大大低于其实际资产价值。虽然并非所有企业都如此，但是这已经成为一个普遍现象。在相同面纱的掩盖下，房地产和土地已经成为地下交易对象并产生了约200亿元的隐形收入门992年数据）。1992年，只有10％的土地被公开出让，其余的则通过行政手段任意加以分配，而中央政府从公共土地中仅仅获得应得收入的1％。 房地产泡沫的破裂以及伴随着亚洲全融危机而来的经济增长和内需的下降，都在很大程度上反映出投机的恶果。这可以从银行不良贷款及呆账中得到部分反映。 反映泡沫经济脆弱性及其与地下经济密切相关的另一个重要领域则是股票市场。90年代初期，股票市场在中国尚未诞生，现在就已经拥有3380亿美元资本，相当于GDP的1／3，股票投资者达4000万之众。虽然，这一空前的资本市场的增长试图模仿美国模式，但是它却没有美国那样有效而透明的监管体系，因此，整个股市是相当脆弱的。研究表明，1995年，中国在上海和深圳上市企业中的87％的投资回报率为负值。而且，市场管理者的功能呈现出自相矛盾之处：一方面，试图成为金融监管者，另一方面又试图为政府融资。David Wall的研究表明，非竞争性优势通常决定着中国期货市场上的赢家和输家，大约有3／4的参与者长期亏损，而1／4的参与者则持续赢利。中国股票市场的一个突出特征就是源自政府部门的大量非法游资，大约占到1／2的流动资金，约为350亿美元。这种“隐形资本”源于政府企业、退休基金、保险基金、国有银行提供给证券企业的贷款，由此形成了中国股票市场上的“账面资金平底船”现象，即使大多数参与者遭受亏损，也可以由政府财政补贴为之撑腰。 如果90年代的腐败继续大幅度增长，则其中的免于受惩罚的现象究竟应当如何应对？正如我们前述所指出的，市场转型实际上成为资源由公共部门流向私人部门的一个通道。这不仅涉及经济领域，而且也涉及整个社会思潮。现在，已经是一个注重功利的时代，是拥有政治背景的企业家显身手的时代。 当我们考虑到功利主义的社会思潮时，腐败的发生就仅仅是一个程度大小问题。如果腐败不危害经济增长并能够为新的经济主体提供进入营利性市场的机会，则其所产生的预算赤字、公共服务市场化、泡沫经济及地区发展差距就会被很容易地加以容忍和接受。但是，随着高经济增长的消失及国民经济蛋糕的变小，官僚型资本主义体系就会妨碍新生经济主体的致富。这如同印度的情形，官僚体系以牺牲消费者和生产者的利益为代价而中饱私囊。 因此，有分析家指出，实施自由化之前，应当首先严格界定产权，否则，中国的经济主体将会变成社会黑帮的附庸，恰如前苏联的情形那样。 从技术层面看，要想确定腐败的形成是相当困难的，因为它们大多数是少数特殊人物在现行法律面前进行金融操纵的结果。就中国的情形来看，平民百姓免予起诉的比例很小，而公共官员则占到较大比例，而且，起诉并不意味着惩罚。这种对待犯罪的双重标准构成了反腐败的一个重要限制性因素。抛开上述技术和社会因素，很显然，腐败主要是政治性的。腐败为合法性危机和道德危机提供了契机。其解决必须是以权力的丧失为痛苦代价。因此，腐败可以成为一个通过政党机构寻租而维持稳定的因素而加以保留下来，但同时又必须作为一个危及政权合法性的不稳定因素而加以反对。 有些分析家曾用“功能主义”和“文化主义”来解释腐败和犯罪的可接受性甚至其正当性和合法性。这一分析认为，中国的腐败具有体制性缺陷造成的腐败的性质，同时又强调了其功能特征，即克服分割性市场及在地方、单位和传统关系网中的再分配性功能。这实际上已经成为一种合法化方式：对于政府官员而言，腐败是他们获取权力和维持关系网络所必须付出的代价。对于领导干部而言，为了消除其下属或客户的潜在指责，将腐败收入中的全部或部分进行再分配是非常重要的。 如果要彻底实行反腐败，则可能会危及非正规部门的经济增长，这种类型的经济增长是以公私部门、政治、经济、合法与非法、正当与非正当的交叠为基础的。普通民众或司法体系对腐败的认识并不取决于腐败行为本身的严重性，而是取决于这些腐败行为对全体人口的生活水平和政治稳定性的后果。有些行为可能客观上是违法的，但是在道德上却具有正当性。即使为了使非正规和违法行为合法化而需要一定程度的再分配，我们也不应该忘记腐败所带来的收益是非常集中的（如前述的个人储蓄的集中度），而其成本却渗透到整个社会。如果这种成本相对于整个经济增长的收益而言较小，则社会公众就不会对这种腐败行为作出强烈反应，因此，在此情形下，腐败就会被视为是转型过程中经济发展不可避免的一种成本。但是，如果腐败的成本大大超过经济增长收益，则公众的反应将会变得非常强烈。 通常，与非正规经济活动相联系的“白色腐败”是可以被普遍接受的，而涉及直接的权钱交易的“黑色腐败”则将遭到所有人的谴责。“灰色腐败”则涉及了间接的权钱交易，它促进了那些没有政治权力的私人主体参与经济活动进而助长了泡沫经济。这一现象的主要“推进器”就是股票市场。 从政治上对腐败问题的利用，不管是倒退的还是反对的，都清楚地表明了政治合法性这一核心问题。这在现行权力结构中是无法获得彻底解决的，因为这将危及特定的分权化改革所产生的利益。为了理解这一点，我们就必须从更宽的角度去理解分权化的内涵，即分权不只是权力向各地方（省、市。县）的下放，而且也包括向垄断部门（如进出口公司）和一些重要机构（如军队、警察、司法系统）的下放。这一情形在90年代非常普遍，并一直持续到1998年夏。 实际上，对公有财产的侵蚀和掠夺会有可能加剧不同机构和寻租者之间的竞争激化。而这时的腐败问题就会在不同政党竞争中被利用到空前的程度，这正如俄罗斯的情形那样。另一方面，中央政府机构不可能完全陷入腐败和犯罪，否则，地方权力会通过有组织的犯罪而挑战现行的中央权力结构。 1992年，云南某地曾经发生过类似事件，当地被毒品生产者、贩毒分子和武装犯罪分子控制。在派出2000名武装警察部队后，才恢复了当地的秩序并缴获了896千克的海洛因及武器装备。中央政府通常认为可以利用对地方精英的授权而实现传统方式的地方控制。地方精英则从中攫取了大量经济垄断权力。 因此，中央和地方权力之间的互动就成为犯罪合法性的一个决定性因素，以至于中央政府会通过非官方的形式而将部分权力转移给传统上具有代理人性质的地方精英，而这些精英也恰恰试图获取官方授权以维持法律秩序。这种安排在民主政体里（如巴西）也是常见的。而在东南亚一些民主政体里，这成为一个有组织的安排。Cala Trocki的研究表明，在泰国、菲律宾能够支配政策的个体都是那些暴力、谋杀或是涉及贩毒、赌博等榨取活动的黑帮人物。在这种情况下，正如Christian Geffray所证明的那样，犯罪分子可能会成为政府的代表。从完全成为犯罪网络的附庸这一严格意义上，腐败并不是完全收买官员，而只是收买官员的一些特别服务。 中国离这种图景还很远。虽然犯罪分子没有成为政府的代表，但是，政府的代表却有可能成为罪犯。这恰如墨西哥的情形那样。在一个具有民族主义意识形态的官僚体系中，由于对公共财产的侵蚀和掠夺，分权化改革并没有抑制垄断权力，相反，它反而促进了其多样化发展。一些地方政府和中央政府官员摇身一变成为企业经理，他们对企业实行垄断操纵，甚至诸如军队、武警、公共安全和司法部门都变得追逐利润最大化。 官僚主义型市场分割的一个明显的例子就是上海桑塔纳汽车和武汉的富康汽车生产。如果是在一个开放的国内市场上，汽车生产上的竞争将会采取价格、质量和售后服务等方面的竞争形式。但在中国，这种竞争却采取了税收的形式：非上海生产的汽车如果进入上海市场，则必须缴纳80元的许可费；而湖北人如果要购买桑塔纳汽车也必须支付中央政府原本已经取消的额外费用，其中支付的70元名义上是为特困国企筹集资金。 换言之，迄今为止的中国的市场化过渡过程仅仅是学会了市场经济的所谓利润这一概念，却并没有学会市场经济中同样重要的其他概念。 上述情形要求一个管理型和串谋型网络（财政、海关和警察等）的存在，该网络愿意为自己的利益而实施这一政策。这种网络也同时承担了管理者、监护人和寻租者的角色和功能。 对地下利润可以分类如下：其一是所谓腐败利润，其二是犯罪利润。犯罪利润主要来自走私（包括偷渡）、贩毒、卖淫、拐卖人口、赌博、制假贩假（包括伪造假币和证件）。除了在日本和泰国的传统的卖淫、赌博、贩毒这三大犯罪利润来源以外，中国还出现了新的走私、拐卖人口和制假贩假。虽然很难从性质上去评价这些地下利润，但是，很显然，自90年代以来，中国的犯罪经济以空前的规模增长，占到了地下经济的很大份额。 根据官方估计，中国国内贩毒收入约达300亿美元，这主要是由有组织的犯罪网络所进行的。近些年来，贩毒交易中的80％与黑社会有关。卖淫活动也与此类似。IWe年中国警察抓获了420000名卖淫者，而这约只占实际总数的10％。 公安部门通过纪律检查在全国范围内严肃警纪，因为在少数地区，一些娱乐场所和赌场由于通过与当地警察的密切联系而日益火爆，而司法过程中的走后门又严重阻碍了打击犯罪活动。 这种大环境非常有利于警察与歹徒之间的串谋。这在墨西哥非常明显，大贩毒犯的保镖通常是警察。在中国，人们可以很容易地购买到警察所使用的装备和制服，这种假警察对老百姓的敲诈经常受到媒体的揭发。 上述情况可能应归于法律秩序管理上的分权化所致。自1995年起，省辖市和自治地区承担地方公安部门和武警的80％—85％的资金。根据《南方日报》的报道，一些强迫妇女卖淫的妓院就坐落在离警察局很近的地方。无照经营的假药市场就在工商局对面的马路附近营业。一家利用现代技术制造假烟的工厂就坐落在市政府大楼的旁边。类似的例子还很多。 腐败与犯罪之间存在千丝万缕的联系。犯罪经济向私人市民提供了各种非法服务。在中国，除了传统的犯罪活动（贩毒、赌博、卖淫）以外，走私和制假贩假更为突出。从90年代开始，中国的走私发展非常迅速。从国际层面来看，走私可能是政府管制与贸易赢利机会之间紧张关系的表现。如果不危及人身，则走私从本质上可能并不是一种犯罪。但是，若考虑到人民生命、毒品、军械和造假产品，则走私就会与犯罪网络相联系。 如果腐败不能产生实际效果，则这些犯罪网络就会使用暴力威胁。从这种意义上讲，走私也同时属于地下经济的牺牲品。正是这种二重性质使走私在90年代迅猛膨胀并（直接或间接）涉及了跨国公司。中国的情况是，根据海关估计，因走私而每年损失的收入就达150亿美元，超过进口额的10％。根据中纪委的一份报告，1991—1998年，走私案共有4200件，总金额达1300亿美元。中国海外外交和商务机构应当承担1300件走私案件的责任，其涉及的金额达op亿美元。走私物品不只是汽车，而且还包括石油产品、机械设备、化学产品、钢铁。电子产品等。走私的主要地区是广西的北海、广东的汕头和湛江、山东的青岛和福建的厦门。 上述分析只是根据部分资料作出的，还远未反映出事态发展的全部图景。根据MinnalK．Chandra的分析，中国大陆和香港地区对彼此之间的贸易统计数据存在较大差异。香港地区的数字要比大陆数字高。这一差距在19941997年间平均每年高达850亿美元。在这些年间，香港地区的出口要超过中国进口统计的700％。除了少量加工贸易外，大量在华外企对进出口进行虚报，显然，这一虚报是由于从香港地区进行的大量走私和逃税活动所致。所需要的外汇可以未被大陆方面统计而出现在香港地区的统计上。这些联系表明，走私活动是与中国的外企活动密切相关的。除了外企之外，分权化过程将企业推向自我发展的道路，为了降低成本、增加利润，一些处于困境的国有企业也开始从事消费品和制成品的走私。 中国运用出口退税方式刺激出口。在这些方面作假已经成为一个通行做法。这在沿海地区尤其突出。走私的产业化，就这样产生了著名的分配上的“灰色区域”。这对竞争产生了扭曲。在中国进行经营的外企或本国企业无法忽视走私问题而置身其外，因为如果它们的竞争者仅仅支付5％的费用就可以以较低价格销售产品时，这些企业显然将面临严重损失。 在亚洲金融危机以前，这些渠道主要通过出口虚开发票的方式进行。此外，还通过“假合资”方式在中国进行再投资，以获取对合法企业实施的税收减免优惠。 但是，自1997年以来，“灰色”渠道越来越多地从东南亚国家、韩国和日本走私商品。根据官方估计，1997年有超过100000辆小汽车走私进入中国，这相当于合资汽车企业销售总额的1／4。走私的程度就这样进一步影响到整个产业经济，如汽车产业、电子和石油部门。由于需求不足和收入不平等的增加，走私使通货紧缩趋势继续恶化，并使某些运用灰色渠道的外国企业具有竞争优势。 走私体系所产生的宏观经济影响可以使我们更好地理解为什么要对军队和司法体系涉足商业活动进行打击。 最后，走私的广泛存在及反走私活动所引发的对高层领导的牵连，生动地证明了分权化、腐败和犯罪化之间的联系。 “功能主义”和“文化主义”对这一现象的解释对于理解其孕育产生和社会可接受性提供了有益的帮助。但是，这两种解释也忽视了这一现象的政治性和民族性因素。这实际上也是中国文化传统中必不可少的组成部分。 这些不同因素可以解释为什么会出现实际上的“再集权”过程。这涉及经济权力被收归中央（军队、公共安全、海关和司法体系）。这一新的反腐败和打击犯罪的战略与以前的集权具有不同之处。虽然中国的体制并不允许给罪犯提供成为政府代表的机会，但却给政府代表提供了沦落为罪犯的机会，因此，将反腐败运动定位于高层领导也就不足为奇了。不管这场反腐败运动结果如何，腐败、犯罪和非政治化将成为中国社会和政治争论的一个核心问题。如果这些问题成为关键性的政治问题，则在持续的政治过渡过程中就会出现一种新的符合中国情况的政治民主体制。 （编译：常志霄） ------------------ 亦凡图书馆扫校 |
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