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世界银行 一个有效的政府能有力地促进可持续发展和减少贫困，但不能保证国家干预必然有利于社会。国家拥有进行高压统治的垄断权。这一垄断即使其获得了一种对经济活动进行有效干预的权力，也使其拥有一种进行随意干预的权力。这样一种权力与只有政府才能掌握而公众无法获得的信息结合在一起，就为公共部门的官员或他们的亲朋好友通过牺牲公共利益来获取自己的私利提供了良机，寻租和腐败的机会层出不穷。因此，所有国家都应该建立和完善这样的机制，根据这种机制，国家机构在为公众利益服务时以及在与工商界和市民打交道时，能灵活而自觉地减少随意性干预和腐败。 本报告第5章主要论述如何建立公共部门的能力，讨论许多有助于减少政府行为的随意性和腐败的改革。在这一方面，更为有用的是向公共机构灌输一种以规则为基础的文化，并在公务中遏制封官许愿作风。本文将把第5章的讨论扩大到更加全面地考察减少随意性国家干预行为和腐败的机制。 本文将首先考察如何在政府结构之中建立一种正规的制约与平衡机制，其中包括司法独立性以及权力的分立。这种制约和制衡机制能促进政府的可信度和责任心。但正规的限制手段远远不够，尤其在腐败根深蒂固的国家，更是如此。因此，本章还将通过考察腐败的根源，为这些国家以及其他一些国家提供一些减少腐败的可供选择的方法。一个重要的经验是：反腐败必须在多个阵线上展开，以减少从事腐败活动的机会和好处，同时提高从事腐败活动者被抓获后需付出的代价以及被抓获的可能性。 一、正规的制约与平衡机制 在构建一个由一部分人管理另一部分人的政府时，最大的困难是：你必须首先使政府有能力控制那些被管理的人，而后使政府能够控制其自身。 ——詹姆斯·麦迪逊：《联邦党人》（第51号），1788年 对于任何一个国家来说，限制将国家权力用作政治目的和不滥用国家权力，是一种挑战。更为艰难的是如何在这样做的时候不会剥夺国家机构在行使其职权时所需的灵活性。国家权力的使用不当会产生严重的信誉问题，而这一问题的影响会持续到某一事件结束以后的好长时间。伊迪·阿明当政时的乌干达，财产被没收，具有创业精神的亚洲少数民族人士被骚扰。这些事件留下了政府失信的后遗症，而这一后遗症使现政府在吸引私人投资时遇到了巨大的困难。但是武断专横的和随意性的政府行为损害的不仅是信誉，它损害了法治，因为它削弱了国家制定的所有规则的力量；它还形成了这样一种状况：既鼓励政府官员将自己置于法律之上，也促使其他人仿而效之。在这种情况下，发展必然会走入死胡同。 1．约束的手段 可持续发展通常需要有正规的约束机制，这种机制使国家和政府官员对自己的行为负责。为了使这些机制得以长期存在和具有可信性，它们必须以国家的核心机构为基础。如果这些机制过于软弱，可用国际仲裁等外部机制来临时取代。这两种主要的正规约束机制是一种有力而独立的司法和权力分立。 司法的独立性和有效性为了实现繁荣，各国需要作出机构上的安排，以解决企业、市民和政府部门之间的分歧，澄清法律和法规中的歧义，并使其执行这些法律和规章制度。为了达到这一目的，各个社会制定了一系列正规和非正规的机制。但这些机制都不如正规的司法那样重要。司法本身能获得国家的强制性权力，以作出判断。司法本身还拥有对立法机构和行政机构的行为是否合法作出判断的正规权力。司法与其他国家部门的这种特殊关系，使司法处于一种独特的地位，因而它能使其他两个部门对自己的决策负责，为整个企业和政治环境奠定可信的基础。然而，只有在满足以下三个条件之后，司法才能发挥其作用。这三个条件是：独立性、执法权以及高效率的组织。 在上述三个条件中，超脱于其他政府部门以外的独立性尤为重要。且不论司法与立法和行政的关系的确切特点是什么，工业国和许多发展中国家都依靠司法来促使行政部门依据法律承担责任，并解释和实施宪法的各项条款。 在一些国家，司法独立性经常受到损害；没有一个国家的司法能摆脱蔑视司法决定的政治企图。立法机构和行政机构用五花八门的策略来控制司法： ●在马耳他，指控行政部门行为的一个案子在听证会开始前一小时，最高法院的法官被解职。 ●在巴基斯坦，过去的多届政府都曾任命临时法官。但这些法官因缺乏正式的任职期而更容易屈服于政治影响。 ●在乌克兰，虽然宪法声称法院独立于行政部门，但法官的住房在很大程度上仍然依赖于地方当局。法官如对市政府官员作出不利的判决，似乎更容易在获得住房前等待很长时间。 司法的有效性也取决于其决策的实施。在实践中，这意味着政府的其他部门必须同意为执法提供人力和财力，其中包括依法授予为法庭文件提供服务、没收和处置财产以及将收益交予诉讼胜方的人事权。在许多国家，这一执法能力受到了限制。如在波兰，法警不受法官支配，而是受雇于司法部。因此，虽然法官是称职的，而且还算得上是有效率的，但执行法官的判决却是缓慢的，并且常常是低效率的，因此法警数量的增长跟不上案件数量的增长速度。 在司法、立法和执法三者之间建立起一种能够确保司法独立性和可靠执法的关系，是一个渐进的进程。研究表明，如果一个稳固的政权能保持不变，私营部门对法治的信心就会逐年增长。就更为广泛的角度而言，正如秘鲁那样，第三方执法机制的成功与否在很大程度上取决于民众是否将这些机制视为合法。在司法机构软弱无力的国家，对司法制度实施全方位的技术官员型改革固然是重要的，但是，为了使公众支持好的法律和公正的执法，向公众和企业表明运转正常的司法制度所具有的潜在好处，至少是同样重要的。 司法有效性的第三个组成部分是组织机构的效率。为了避免处理案子时出现拖延，这种组织机构的效率是必需的。在巴西和厄瓜多尔，每个案子平均需要1500天才能结案，但在法国仅需要100天。长时间的拖延提高了解决争端的交易成本，而且还可能影响其他人提出诉讼。但是，司法的内在效率不如其独立性及执法权力那样重要。正如本报告第3章所指出的那样，即使在司法程序充满麻烦和成本高的国家，只要司法的结论被认为是公正的，司法制度仍然能强化其可信度。任何一个在软弱的体制基础上开始发展的国家，都应该将司法建设的这一方面作为当务之急。 权力分立司法机构能实施法规，但是，如果公众对依然稳定的法规缺乏信心，那么国家的可信度还会受到损害。在限制立法机构发生经常性变化方面，古典的宪法机制就是将权力作横向和纵向的划分。 权力可在司法、立法和行政三者之间进行横向划分，在中央和地方之间进行纵向划分。一个国家政党组织的格局也会影响到政治权力集中或分散的程度。这些政党组织中，既有少数纪律严明的政党，也有许多党员与党的路线保持松散关系的政党。后者只能通过组建多党联盟才能当政。 权力分立的范围愈广，能被用来改变任何一种以法规为基础的承诺的否决权就愈多。因此，权力分立增强了人们对法规稳定性的信心。然而，多重否决也是一把双刃剑：它加大了改变好法律的难度，也增加了变革坏法律的难度。 许多发展中国家，包括那些拥有正规分权的国家，对政治领导人的行为缺乏一种有效的制约与平衡机制。在一些国家，立法监督因能力有限和信息不足而软弱无力。在另外一些国家，行政部门控制了驯顺的立法机构。但是，如同建立一个运转顺利的司法机构那样，对宪法上的制约与平衡机制作出正规的修正或建立起一种更为有效的制度，是一个逐渐发展的进程。 外部机制在一定程度上，领土外的或国际性的制约能弥补国内机构执法能力的不足，或可信地传达这样一个信号：法规将在适当长的时间内保持不变。一个选择就是利用域外裁定来支持国内的司法体系。英国的枢密院是牙买加终审的上诉法院。这一事实增强了人们对牙买加司法体系的信心。菲律宾的司法体系由于软弱无力，许多国内外企业希望在海外仲裁其合同。 国际协定是用来强化那些未被任何一个国内机构确定的承诺的第二种机制。在贸易领域，欧盟和北美自由贸易协定就是发挥了这样的作用；而许多国家则认为，加入世界贸易组织就是因为这个重要原因。显而易见，主权国家依然可以通过退出此类协定来反其道而行之。但它们要考虑的不仅仅是改变政策所带来的好处和招致的损失，而且还有违反国际承诺的更高的代价，因为它们的伙伴要求它们负一切责任。改变政策会使这些国家蒙受国际上的批评，因而它们不大可能这样做。 与多边组织达成的协定，如国际货币基金组织或世界银行，常常包含着某种程度的政策性条件。例如，为了借资金，国家必须实施一些改革。这同样可以为一些国家带来某种好处。这种制约可以被看做是这个国家对包含在条件中的政策作出承诺的标志。它能使国内承诺机制软弱的国家增强其可信性，因为一旦它们违反这一协定，它们就不得不遭受惩罚。世界银行担保的目的之一，就是通过强化这种承诺来加快私人资本流向发展中国家。 2．创造灵活性 限制的手段是持续发展的重要基础。但过度的限制会导致瘫痪。限制政府的工具需要用机构安排来加以补充。这种机构安排建立在行政部门制定和实施政策、服从于新信息和条件变化的灵活性之中。 为了将灵活性与约束结合在一起，各个国家尝试了许多机构安排。有些安排，如东亚的评议委员会（Dd让出rationCounils）和美国的《行政程序法》（Administrative Procedures Act），将大量自主权交予行政机构，由它们界定实质内容和实施政策。但这些国家同样要求那些机构按照一定的程序，将其决策对其他国家机构和市民社会及工商界公开。其他一些安排则通过行政部门内部的机制来促进约束的灵活性，如在制定预算和确定业绩目标方面将管理权下放给行政机构。 但是，即使将行政机构纳入一个能为外部意见和监督提供足够机会的进程，这样一种风险依然存在：官员会寻求其个人利益，而非组织利益。当私人利益以非法和秘密的方式施加其影响，井设法绕过那些为防范官员而制定的法律和行政规则时，自私的行为就会堕落成腐败。公共机构是否屈从于这样或那样的腐败根源，将取决于这些机构的防卫能力。下一节讨论的主题是如何形成和维系这种防卫能力。 二、控制腐败 要叫国会拨款，是要花很多本钱的……要争取众院委员会的多数，每人就算给一万元吧——一共是四万；参院委员会的多数，每人也要那么多——又算它四万元吧；再额外孝敬孝敬这些委员会的一两位主席，又得稍微破费一些，就算每人一万吧。还有那些国会外围活动分子，七个男的，每人三千；一个女的，还得送她一万元；众议员和参议员当中还有些德高望重的人物，东一个西一个的——对这些德高望重的议员就得多花几个钱。 ——马克·吐温和查理·华纳：《镀金时代：今天的故事》（1877年）中美国一位铁路公司老板说的话 马克·吐温笔下逼真的故事是对19世纪70年代美国国会中腐败的昭然若揭的描写。马克·吐温的小说密切关注臭名昭著的Credit Mobilier丑闻。在这一丑闻中，两个有名的商人厚颜无耻地用金钱买通了进入国会的道路。在印度，1996年上演的一部风靡一时的电影《Hindustani》以一种极端的方式表达了公众对腐败的不满。这部电影描述了这样一个令人震惊的故事：一些铁石心肠的政治家和官员愿意让医院里的病人和贫穷的养老金领取者饿死，除非他们能获得回扣。 小说擅长夸张。但它也是一面镜子。它反映社会中存在的严重问题。上述两个故事相隔一个世纪，地处两个半球，但它们使我们认识到，腐败不是新生事物，也不是仅仅局限于世界上的某一个角落。腐败问题已严重影响到了人们的生活，激起了全世界所有人民和商人的不满。 今天，任何一个地方的人民都要求政府官员更加正直，而国内市场和国际市场新出现的公开性则使腐败更快地被公众所知晓。在过去的几年中，对腐败的指控使整个世界的许多政府垮台。韩国的两位前总统已被起诉。巴西的一位总统因被指控腐败而被弹劾。1996年10月，25万人抗议比利时政府对Pedophile集团事件的处理，并指控在司法官的任命和执法过程中有腐败行为。在1996年的总统选举之后，美国对有关政治运动的筹资及其对公共政策的影响爆发了一场激烈的辩论。 1．腐败的定义 腐败的定义有多种。本报告将其界定为为达到个人目的而滥用权力。虽然腐败颇为受人关注，但它只是公共服务中不正当刺激带来的一个更为普遍的问题的症状。如果政策和管理体制的扭曲为腐败提供了活动范围，而且约束体制软弱无力，腐败就会泛滥。腐败问题出现在公共部门和私人部门的交合处，它是双向的。国内外的私人利益通过非法手段施加自己的影响，以便利用腐败和寻租的机会；而在缺乏可信的约束机制时，公共机构就会屈从于这些或这些腐败的根源。 腐败亵渎了公众的信任，也侵蚀了社会资本。用一笔小小的额外开支换取政府的服务似乎是一种不大的过错，但它不是惟一的损失——腐败具有深远的外部效应。如果不监督，看起来很小的违法行为不断积聚后，会慢慢地使政治合法性的损害达到这样一种程度，即不腐败的官员和公众也会认为没有必要遵循运作规则。 研究表明，（商人眼中的）腐败程度与投资和经济增长之间有着显而易见的负相关关系。为本报告所作的一项对私营部门投资水平的调查结果证实了这一点。正如第3章所述，这一调查将腐败视为在许多国家做生意的主要障碍之一。但这并非仅仅是做生意的代价。其他调查和传闻中的证据也表明，微小的腐败行为的最大受害者通常是穷人。 尽管有着这样的证据，但许多发展中国家对腐败的态度是含糊不清的。经常听到的一种观点就是，腐败只不过润滑了商业的轮子，因此，如果没有腐败，也就没有交易和增长。对这一观点的明确支持来自这样一个事实：在对腐败程度的调查中名次靠前的一些国家，经济业绩也优于其他国家。腐败的可预见性，即对必须支付的金钱数额与获得好处的结果的预测，为理解这一显而易见的悻论提供了一些思路。在腐败程度既定的条件下，对腐败更容易作出预测的国家，其投资率也高。但是，即使在那些国家，腐败同样对经济业绩有不利的影响。不论对一个国家腐败的可预见程度有多大，如果减少腐败，其投资率会更高。 在腐败严重的情况下取得高经济增长率的国家，或许会在将来发现自己正在付出更为高昂的代价。如对侵吞的贿赂平均达到10％的腐败行为听之任之，就会使人产生出一种将受贿额提高到15％或20％的冲动。腐败能自我助长，使非法所得呈不断扩大的螺旋形，最终使发展受到影响，多年的进步被逆转。对腐败听之任之的增长，会使生产活动转向争夺不义之财的非生产性斗争。随着时间的流逝，腐败变得根深蒂固。因此，当政府最终决定采取行动时，就会遇到强有力的抵触。 2．腐败的根源 当公共部门官员拥有巨大的决定权、仅有微弱的责任心时，从事腐败活动的激励因素就应运而生。政治家、官员和法官控制着重要的获利门路，就能对公民和企业征收费用。公共部门官员容易利用自己的地位来寻求私利，如接受贿赂。就一般人而言，他们愿意作出非法的支付，以便从政府那里获得他们想要获得的一切。可见，腐败的一个必要条件是：公共部门官员有能自由支配的好处和惩罚他人的权力。 有些腐败来自政策环境——处于等级制度的低层次还是高层次——提供的机会。负责征税、提供警察保护或发放许可证等事务的低级官员，经常能获得好处。在腐败泛滥成灾后，这些官员会在办事时制造出更多的拖拉和延误，以获取更多的贿赂。当然，政府的最高层也有腐败，如在签订重要的合同。私有化、分配进口配额和管理天然垄断的部门方面，更是如此。这就说明，为什么在政策扭曲非常严重的国家（扭曲的严重程度以黑市外汇汇率溢价这样的变量来衡量），腐败更为司空见惯。任何一种能在供求之间带来人为的缺口的政策，都为善于利用机会的中间人提供了一个有利可图的机会。 行贿者和受贿官员的腐败行为能否被揭露和惩罚，也会影响到腐败的程度。对法律所作的经济分析表明，个人在从违法中得到预料中的好处与预料中的代价（被揭露和惩罚的可能性乘以惩罚的程度）之间作出权衡。在政府体制对行贿几乎不加遏制的国家，腐败将是严重的。违法者会坚信被抓住的可能性不大，即使被抓住，也不会受惩罚，因为他们认为，司法制度本身就是腐败的。如果司法部门独立解决大案的可能性微乎其微，那么，即使在新闻自由度很高，而且公众对腐败非常痛恨的国家，腐败依然会持续存在。本报告对私人部门所作的调查发现，腐败被披露的程度与司法的可预见性之间，有着一种负相关关系。 最后，如果腐败行为被揭露和绳之以法所产生的后果小于从腐败中获得的好处，那么腐败也会泛滥。官员常常控制利益和成本的分配，而他们从中获得的好处远远超过其工资。如果公务员的工资不能反映出可比的私营部门工资，他们就更容易从事腐败。由于公务员工资低，官员试图用非法的收入来增加其工资，以达到中产阶级的生活水平。如果私营部门中有许多高薪而合法的工作，那么，因从事腐败而被开除低工资的公职的风险并不是一个有力的威胁。因此，腐败常与公共部门和私营部门工资的差距（或曰“诱惑率”）成正比例关系。但是，仅仅提高公务员的工资并不能减少腐败行为。工资改革必须与可信的监督和执法相结合。基于个人才干的聘任和晋升的机制能限制政治上的任人惟亲，并创造出一个更为公正无私的公共服务体系。这种机制也能减少腐败。 3．减少腐败 有些国家成功地遏制了腐败的蔓延。19世纪美国进步运动反对城市政治机器的权势，就是这样一个例子。遏制腐败要求对政府官员控制下的好处和坏处有一了解。许多官员在有力的诱惑之下仍能保持诚实，许多普通人和商人也不愿意行贿，尽管它能带来眼前的利益。然而有些人却难以做到。在对付腐败问题时，认为政府官员的思想境界高于其他人的想法是不明智的。 行贿和受贿等腐败活动的实际程度不仅依赖于潜在的好处和风险，而且还取决于公共利益的卖方与买方之间讨价还价的力量。改革者还必须考虑这样一个事实：反腐败的努力既有边际成本，也有边际收益；行贿和受贿的效率水平很少是零。 如将腐败问题与其他问题分割开，那就不能有效地对付腐败问题。腐败是公共部门和私营部门交合处出现的各种问题的一个症状，因而必须用一种多重战略来反击腐败。乌干达最近的改革说明了这样一种方法的好处。该战略的一个组成部分着眼于第5章的主线：建立一种以法治为基础的行政制度，其工资结构能奖励那些诚实的公务员；招聘和晋升制度以个人才干为基础，以便使公务不受政治上任人惟亲的影响；设立一种可信的财政控制，防止公共资源被随意使用。下面我们将主要论述该战略的两个方面：一是约束官员的随意支配的权力，以减少其从事腐败活动的机会。二是为了增强责任心而强化监督以及惩罚的机制——不仅要使用刑法，而且还要通过正规机构和普通公民进行监督。 减少从事腐败活动的机会一般而言，能增强经济竞争力的任何改革都能减少从事腐败活动的激励因素。因此，放松对外贸的控制、取消对私营部门在准人方面的限制以及用一种能够增强竞争力的方法实施私有化，都是有利于反腐败斗争的。如果国家无权限制出口或为企业发放许可证，那么在这些领域中行贿的机会就没有了。如果取消了补贴计划，与该计划相伴而生的贿赂也会随之消失。如果价格管制被取消，市场价格反映的就是稀缺的价值，而非贿赂的多少。 毋庸置疑，减少政府的随意性并不是意味着用非正当的理由去取消规章制度和开支计划。这样的计划必须加以改革，而非予以取消。放弃税收并不是在征税人中杜绝腐败的明智之举，一个腐败的警察机构也不是简单地关门就能了事的。为了减少政府在实施计划方面的随意性，下列措施被证明是有效的： ●用一种能够减少政府随意性的方法来使法律变得清楚和合理。墨西哥的海关改革使手续从12步减少到4步，剩余的4步则被进一步简化。 ●与私人公司（可以是与东道国无密切关系的外国公司）签订服务契约。印度尼西亚与瑞士的一家公司签订了契约，由该公司承担进行事先检查和评估等义务以及征集进口税。此后，腐败减少了。但是，将监督功能交由他人承包是毫无意义的，除非政府能利用它获得有关情况的报告。而事情不总是这样。 ●使规则更具透明度。简单而非歧视性的税制、开支和调控管理方面的法律能减少腐败的机会。有时候，一定的腐败风险是可以被忍受的，因为在用随意性的方法来对待项目管理时，它所带来的好处超过了腐败的代价。但是，即使在这种情况下，透明度和公开性依然能削弱从事腐败活动的激励因素。例如，警察在出事现场执法时必须拥有自行支配的权力，但公众的抱怨则常常能限制警察而不致滥用其权力。 ●实施以市场为基础的计划，以限制管理者的权限。这一方法还有在经济上有效配置资源的好处。出售供水权和放牧权、排污权以及进出口许可证，能够在限制腐败的同时提高政府活动的效率。 ●采纳能够在政府机构引入竞争压力的行政管理改革。对政府采购合同采取公开的和竞争性的招标，能减少腐败交易的机会。创造出一种相互重叠和具有竞争性的行政司法权，能大大地减少一些官员讨价还价的能力。如果当第一个官员索取贿赂时申请者能够转向第二个官员，那么，只要这位申请者有资格获得所需的服务，就没有一个官员有权谋取一大笔好处费。如果申请者试图谋求一些不合法的事，相互重叠的执法机制就能遏制这样的事情。例如，如果政府想控制非法经营，它就可以赋予警察以相互重叠的执法权限，从而达到减少腐败机会的目的。 强化监督和惩罚机制政府部门中独立的监督机构也能控制腐败。一些国家已用不同的方法进行了试验： ●有些国家拥有独立的反腐败委员会或总监察长，由他们对指控进行调查，并对案子进行审判。最为有名的就是香港的廉政公署。该机构向最高当局提出报告，并拥有广泛的权力。新加坡和博茨瓦纳也有类似的机构。 ●意见调查官聆听公民的抱怨，有助于提高政府机构的责任心。根据1991年的《意见调查官文书》（Ombudsman Act），南非任命了一位公共保护人（A Pubic Protector），调查那些被指控从事不正当行为（如违法乱纪、腐败和违反人权）的政府官员，并经常写出报告向公众公布。保护人办公室虽不能采取法律行动，但它会将有关案子移交有权采取法律行动的部门。 ●一些公共机构，如纽约市的学校建设管理局，在内部设立了一个机构，负责清除腐败的承包人，并提出机构改组方法以减少腐败。 ●检举人条例能保护和奖励揭发其同事或政府承包人从事违法乱纪活动的公共部门雇员。例如，美国有一法规要求对告发政府承包中的不正当行为的人加以奖励。鼓励人们揭露腐败的这样一种激励措施是必要的，因为告发同事从事不正当行为的人经常受到排挤。然而，这种保护措施的作用是有限的，除非检举人继续行动、法庭不腐败而且办事效率高。惩罚有力，足以威慑潜在的冒犯者。 监督组织不仅应该关注谁受贿，而且还要关注谁行贿。一个巴掌拍不响，因此对行贿和受贿双方的惩罚都应该是严厉的，通常要数倍于行贿或受贿额。对行贿者的惩罚还应该包括在数年时间内禁止其与政府签订承包合同。拥有强有力的监督能力的工业国，能对其在海外经商的跨国公司采取这样的措施。但是，除美国于1977年实施《Foreign Corrupt Practice Act》以外，其他国家都不太愿意单方面采取行动，因为它们担心自己的企业比其他竞争者受到标准更为严厉的限制。 在这一情况下，国际组织为各国在共同标准和协调行动上达成共识提供了一个讲坛。美洲国家组织这样的区域性组织召开了多次国际会议，将行贿受贿（包括国际性的行贿受贿）定为一种犯罪行为。经合组织最近采取的一个行动就是鼓励取消对贿赂免税的做法，并将向外国官员行贿定为犯罪行为。它在如何对付国际商业交往中的行贿受贿方面为其成员国提供了建议。国际组织也在打击洗钱，尤其在扩大犯罪的种类（包括腐败）方面采取了协调行动。《关于洗钱的金融行动特别工作组》中的40条建议包括了非毒品犯罪活动。这就为各国把利用和转移从腐败中得来的钱以及将这种钱存入银行定为非法开辟了道路。 如果人民能组织起来，并能发现正在发生什么，那么，市民组织也能有力地制约官员随意滥用政府权力。政府应该公布财政预算、财政收入数据、法律和规则以及立法机构的活动记录。金融数据应该由类似美国总审计局这样的独立机构来审计。行政长官如能获得未经审计的秘密资金或预算外资金，那就等于邀请他从事腐败活动。 在美国和一些欧洲国家，自由地获取信息是公众进行监督的重要工具。欧盟最近发布的一个法令要求其成员国通过涉及环境信息的信息自由法。这种法律使公民在不必表明其生活如何受到影响的情况下就能获取政府的信息。由于获得了信息，公民可通过投票或其他途径（如对决策者提出合法的挑战和直接的请愿），对公共部门官员加以约束。 但是，如果没有一种利用知识来影响政府行为的机制，那么信息的价值是微乎其微的： ●在民主国家，如果公民确认官员是腐败的，前者就可以在选举时不投后者的票。这就促使政治家保持诚实并为其选民的利益而工作。然而，如果贿赂被用来给个别选民购买一些好处，那么即使知道腐败也无法加以阻止。 ●如果法庭是独立的，而且公民可以提出诉讼，以便强迫政府服从法律，这也是阻止政府胡作非为的一种方法。 ●通过媒体对腐败加以公开曝光是另一种选择。即便是不民主的统治者，如果他不想被推翻，他对公众舆论有可能也是敏感的。自由的新闻报道能有力地制约滥用权力，尤其在缺乏其他一些制衡政治家和政府官僚的措施的国家里，更是如此。 但是，即使必要的信息和处罚腐败行为的手段都能获得，单个公民依然不能单枪匹马地采取行动。那些有助于用简便方式组建协会和非营利组织的法律，能帮助解决这种集体行为问题。这种组织不仅能从政府那里获取信息，而且还能向政府提供一些关于公民对公共服务质量的看法等信息。正如第7章所述，印度班加罗尔的非营利组织“公共事务中心”正在从事一项前景看好的试验，把印度公共机构的工作状况向公众公布。一个名为“国际透明”的国际性非营利组织，正在动员全世界的公民反对腐败和公布各国在这一方面的记录。然而，正是因为公开的信息在促进政府改革方面是非常有力的，因此，许多国家都限制其活动或使其组织活动变得费时费力。 三、战略选择：用约束机制制衡灵活性 对改革施加的压力在任何一个地方都在上升。私人企业家和企业要求政府行为的可信度建立在运转良好的财产权的基础上。公民要求公共服务的供给反应更为灵敏和更为有效，公共资源的利用更为诚实。与此同时，全球化则越来越要求政府能更为灵活，能对不断变化的情况作出反应。上述要求使政府的困境进一步突出：如何在制约决策的武断专横时不会产生损害创新和变革的刚性。最为根本的挑战就是发明一种能在灵活性与制约之间求得可行的平衡的机构安排。有些国家拥有强有力的机构或良好的遵守承诺的记录。它们或许在作出灵活的反应时有足够的余地（即便产生一定的腐败也是如此），但拥有运转不灵或武断的政府的国家，却做不到这一点。 许多发展中国家的政府在灵活性与制约两者之间充分表现出一种显而易见的失衡现象。它们通常是不可信的、不负责任的、反应迟钝的和不灵活的。在一些国家，随意操纵国家权力与泛滥成灾而无法预料的腐败结合在一起，阻碍了发展。有些国家灵活性多，而制约却不够。它们会发现，自己的行动并没有被视为是可信的，因此投资和增长仍然受到影响。这些国家需要强化正规的制约手段（司法独立性和有效的权力分立），以增加国家的可信度和责任心。在建立这些制度的过程中，国际承诺机制可作为一种短时间的替代。 但在泛滥成灾和根深蒂固的腐败业已损害了政府的主要功能的国家中，这些行动难以阻止腐败的进一步恶化。强化正规的制约手段仅仅是多方位反腐败战略的一个方面。其他必要的措施包括：改革公务员制度，如提高工资以及在招聘和晋升方面减少政治上的任人惟亲；通过增加竞争和缩小官员的随意处置权来减少官员从事腐败的机会；提高责任心。强化监督机制和惩处行贿者及受贿者的机制需要有力地实施刑法。但它也要求法律机关及普通公民组织这样的正规机构通过表达自己的愿望和参与的形式来加强监督。这一切努力不仅有助于抑制腐败，而且还能改善国家的许多其他功能，如决策和提供服务。 ------------------ 亦凡图书馆扫校 |
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