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C．西蒙·范赫斯切尔 I．格罗斯曼① ①与一些文献相反——例如，见Aabhijit Banerjee（1997）——我们的分析没有假定中央政府限制了惩治腐败的能力。我们没有假定中央政府通过对足够腐败的地方官员施加充分严格的惩罚来消除所有的或大部分的腐败现象，这样可以使得对腐败的容忍合理化。 许多观察家指出，中国经济体制改革的成功大部分要归功于典型的地方政府官员的转变，从一个改革之前没有产出的政治家变成了一个改革后有产出的经营者、企业家。就像张维迎和易纲1996年提出的那样：许多改革计划是地方甚至是农民发动的，接着被中央政府认可，并被采用作为国家政策。计划经济体系大部分是被地方拆除的。许多地方官员在经济体制改革方面远远地走在他们的国家领导人之前。 强调地方官员主动性的Kang Chen，G．Jefferson和I．Singh（1992）将中国经济体制改革的特征刻画为一个“从上到下”和一个“从下到上”的过程。 同时，显然矛盾的是，中国和国外的观察家都指出，中国的经济体制改革伴随着地方官员中腐败的盛行。 将这些结论放在一起是令人迷惑的。腐败在地方官员中的普遍深入是如何成为中国经济体制改革的关键的？此外，为什么中央政府会容忍在那些执行对经济体制改革来说任务非常重要的部门里盛行腐败呢？ 这篇论文试图要回答这个问题。我们首先详细描述为什么地方官员的行为对中国经济的转型是决定性的。接着我们将探究地方官员是如何被激励来推动经济体制改革的，以及为什么中央政府愿意忍受这种激励地方官员的方式。我们的分析将基于这样的假设：因为中国共产主义的传统和它的政治结构，腐败和惩治腐败的威胁，以及这种威胁的选择性执行，成为了一种补偿的方式，这种方式既满足了共产党的政治目的，又向地方官员提供了一种推动经济体制改革的有效的激励。 在争论对腐败“发生”的一定限度的容忍中，我们既不是主张我们在中国观察到的所有盛行的腐败都是一种手段，也不是主张腐败在一定程度上是伴随产生的，也就是说是伴随经济体制改革产生的，不付出沉重的代价而预防腐败超出了中央政府的能力范围。我们也不是主张对腐败有限的忍受是激励的最理想的方法，无论是根据中国中央政府的观点，还是根据大部分中国人的观点。但是，我们主张，无论对腐败有限容忍政策的采用是主动的还是被动的，中央政府有很好的理由来忍受这项策略。① ①相反，Daron Acemoglu和Thierry Verdier（1998）提出了在信息不对称的情况下腐败存在的一项纯经济学的基本原理。在他们的模型中，腐败是伴随而产生的，而不是手段，对于中央政府来说，要预防的代价太昂贵了。 腐败能够促进经济发展并不是新的观点。尽管各类文献讨论了可以容忍的腐败的不同积极影响，但是并没有弄清当切实可行的选择方案可能存在的时候，为什么中央政府采取一个容忍有限腐败的政策的问题。在描写当代中国的时候，Howard Davies（1995）指出，腐败的机会在很大程度上上升了，因为行政控制仍然存在于中国经济之中，也因为中华人民共和国政府还没有建立起预防这些控制力被滥用的机制。这个问题解释了为什么中央政府没有消除在地方官员中滋生腐败的条件。 一、双轨制经济和地方政府的角色 尽管对市场经济相对于中央计划经济的效率的重视在中国经济体制改革的初期是一个重要的激励，中国人还没有完全消除中央计划经济作为生产和交换的调整机制的作用。代替的是中国已经采用了一种双轨制的经济，它包括在资源分配中中央计划经济和市场机制的共存。Olivier Blanchard和Michael Kremer（1997）令人信服地指出，保持中央计划经济要点的双轨制经济帮助了中国在向市场经济转变期间保持了经济的增长。Blanchard和Kremer鲜明地对比了中国计划经济体制“解体”平稳的过渡和前苏联在向市场经济转变过程中所产生的生产的崩溃。Lawrence Lau，Yingyi Qiann和Gerard Roland（2000）进一步提出双轨制提供了补偿在中国经济体制改革中潜在的利益损失者的一种方法。 中国中央计划经济的一项至关重要的传统是“关系”，它在双轨制经济中仍然十分重要，由此政府官员和公司经理的“个人关系”控制着资源的分配。公司经理不得不与相关的政府官员和其他公司的经理保持很好的关系，来保证能够得到维持生产所需要的资源（例如电、水等）和及时地将所需要的原材料和中间产品交货。Davies（1995）描述了在中国“关系”是如何根植于中国文化的发展，适应发展不完善的财产权和合同法体系的。 在这样的环境中，地方官员从没有产出的政治家向有产出的经营者、企业家的转变对中国经济体制改革的成功是决定性的。这是由于两个非常明显的原因：首先，因为政府官员在改革前有最高的社会和经济地位，他们几乎包括了一些中国最有才干的人。其次，在双轨制经济中，特别是随着“关系”延续的重要性，地方官员继续在调整生产和交换中扮演决定性的角色。 在改革之后，中国地方官员实际上常常是经理。例如，Jean Oi（1996，1998）认为，地方官员在经济中的角色是如此重要，以致她把中国目前的政治经济体系称之为“地方政府结合主义”。就像Oi所说的那样（1995）：对增长负责的政府是地方政府，它们将行政范围内的企业看做是一个非常大的整体的组成部分。地方官员与这一群企业负责人是平等的，有时这些企业负责人更加直接地作为行政官员的首领。 在另一项引起争论的名为“地方政府作为工业企业”的研究中，Andrew Walder（1995）提出在中国双轨制经济中的地方官员和市场经济中作为经济主体的阶层在协调生产和交换中扮演相似的角色。 Oi进一步主张，对应于与中国经济体制改革相联系的新的激励，地方官员不仅改善了他们协调生产和交换的效率，还开始积极地扮演一些新的角色。根据Oi所说的（1995）：在一个地方结合主义的框架中，地方官员从行政官僚机构——他们是一个组成部分——转变成了一个通过信息和资源来推动生产的免费渠道……使用信息和联系，他们通过他们常规行政工作的行为发展超出了地区性，地方官员能够向他们的地方企业提供一系列基本的服务。这可能包括原材料，但是变得越来越重要的是关于新产品、技术和制成品市场的信息……地方干部利用他们扩张的关系和官僚政治的地位确保获得了那些将服务于地方经济增长的信息。 二、什么是腐败？ 弄清楚我们如何定义腐败是非常重要的。在我们的定义中，腐败用Melanie Manion（1997）的话说，就是“利用公共部门，通过违反法律和其他形式的规定来追求私人的利益”。我们使用这个带有法律含义的概念是因为三个原因：首先，这个定义符合日常用语；其次，这个定义在数据处理中使用，并在对腐败的定量观测中是绝对的；第三，也是最重要的，这个定义没有预先判断腐败的经济结果。 不同于我们带有法律含义的概念，许多学者隐晦地使用一个经济学的定义，它将腐败等同于纯粹没有收益的寻租行为。通过对我们所强调的正激励的影响的抽象表述，这些学者预示腐败只对经济的运行有负激励。与此相反，我们没有否认我们在中国观察到的一些腐败涉及没有产出的寻租，但我们希望同时也考虑腐败包括提高生产力的行为的可能性。我们对腐败尊重法律的定义是符合日常用语和对腐败的估计的，它不排除这样的结论：对腐败有限的容忍能够促进经济体制改革和改善经济运行。 Manion（1997）将中国的腐败与两个普遍的行为联系起来：一种行为涉及地方官员，他们利用他们的地位来收取贿赂或为亲属安排喜欢的工作。这个行为在汉语中常常被称为“贪污受贿”。另一个行为涉及地方官员为了个人利益盗用公共财产或公共资金。还有的例子包括使用公共财产或公共资金来享受豪华的住宅和轿车或去国外旅游。这种行为在汉语中常常被称为“挪用公款”。 三、腐败作为补偿手段 是什么激励了地方官员变成能干的经营者？更加彻底的，什么是地方官员推动经济体制改革的动机，以及使得这些动机得以贯彻的奖励和惩罚系统是怎样的？ 最近一些文章提出，一个地区经济运行和地方税收之间的正相关向地方官员提供了推动经济体制改革和经济增长的动机。例如，Susan Shirk（1993）主张“财政的地方分权是中国经济体制改革的‘基础”’。在一项有趣的比较研究中，RogerGordon和David Li（1997）宣布，中国的地方官员比俄罗斯的更加支持新的非国有公司，因为在中国，地方政府可以从对新的公司收的税中获取财政收入，但是在俄罗斯不行。 然而，现存的文献并没有充分地解释地方官员自己如何从他们行政区域的财政收入增加中受益这个关键性的问题。尽管Oi，Walder和其他观察家强调了地方官员在协调生产和交换以及在提供关于新产品、技术和市场信息中的作用，他们的文章并没有解释中国的地方官员是如何为这些基本的服务得到补偿的。 就像Jane Kuchett（1996）所强调的那样，中国地方官员没有被允许兼职作为公司的正式职员。那么这个公司如何补偿这些官员？两种行为解释了这一点：收取贿赂或重用亲属（贪污受贿）以及为了个人的利益挪用公共财产或公共资金（挪用公款）。这两种行为都是腐败的表现形式。实际上，财政的地方分权促进了这两种形式的腐败，而中国的中央政府有力地推动了财政的地方分权。这些观点和我们的都是一致的，就是我们所观察到的中国大部分腐败都被作为一种手段。 四、腐败的经济功能 对腐败有限的容忍能够向地方官员提供一种推动经济体制改革的有效的诱惑吗？为了刺激作为它的代理人的地方官员，中国中央政府原则上将奖励对良好的经济成果有贡献的行为，并惩罚那些对糟糕的经济效果有影响的行为。但是，中央政府不能完全监控地方官员的努力。由于更容易得到信息，地方官员常常能够蒙骗中央政府，将一个因为好的运气导致的好的结果汇报成是因为自己特别的努力，或者将一个因为没有努力导致的很坏的结果汇报成是因为运气很差。地方官员很自然地夸大他们的努力在产生良好的结果中的重要性和坏的运气在产生糟糕的结果中的重要性。 就像Daron Acemoglu和Fabrizio Zilibotti（1996，1999）所指出的那样，在负责人和代理人之间信息不完全和信息不对称的问题使得负责人和代理人之间的关系复杂化，并可能甚至导致在贫困和发展中的经济（例如中国）中比西方经济中更加严格。大量的关于负责人和代理人之间关系问题的文章通常作出这样的结论：尽管信息的不完全和不对称使得激励方案的设计复杂化，西方经济已经提出和执行了补偿的方法，它非常良好地运作着来刺激代理人。正如这篇论文所阐释的，信息不完全和信息不对称不但将这个原则引向了补偿决心的分散，还引向了与代理人一起分享企业的收益和损失。 一份非常重要的观察资料表明，在中国使用腐败作为一种补偿的方式包含了一种分散的补偿方案和对收益和损失的分享，这种补偿方案与西方经济中所实行的方法是相同的。腐败，无论是以贪污受贿还是以挪用公款的形式，减轻了衡量和监控经济运行的问题，因为那些作出最大经济贡献的地方官员似乎能够收取最多的贿赂，重用亲戚或拥有最有价值的公共财产。这种地方官员从腐败，特别是贿赂中获利的补偿方法也是由地方公司直接支付的，他们拥有有关地方官员情况的最好的信息。 非常重要的是，中国中央政府避开了在西方经济中通常直接使用补偿方式来解决不完全信息和不对称信息的问题。地方官员的名义收入是固定的，与他们的政绩没有关系。中国中央政府没有制定任何有效的机制来向地方官员提供适当的激励的事实与我们的观点是一致的：我们在中国观察到的许多腐败现象都是手段。 五、作为一种补偿方法的腐败的政治因素 对腐败有限的容忍是一种可使用的解决不完全和不对称信息问题的办法，但是它自己并没有解释为什么中国中央政府不愿意忍受这项政策。反对在中国实行与西方经济中使用的补偿方式相联系的激励方案的政治考虑减弱了。①这些政治考虑既是中国共产党在建立它的规则时采用的策略的一种传统，也是中国共产党保持它的凝聚力和绝对政治力量目标的产物，这些政治力量不断地为共产党员赢得了大量的利益。 ①本文引自Asian Survey，Vol．xxxvi，NO．8，8／1996。希尔顿·鲁特（Hilton Root）是斯坦福大学胡佛研究所高级研究员，斯坦福大学公共政策助理教授，马尼拉亚洲发展银行管理顾问。本文仅供读者参考，不代表编者观点。 最重要的，使用对腐败有限的容忍作为一种补偿方式产生了这样的一种情况：共产党总是对大多数党员和地方官员“有利益所在”。就像Susan Shirk所说的那样（1993）：因为一个人知道高层领导能够随时控告他们腐败，缺乏曝光是一种有效的特殊的解决方法，因此官员作为感激交换他的政治支持。 使用对腐败的有限容忍作为一种补偿方法提高了共产党对党员和地方官员的控制，并帮助共产党在经济决定权分散的时候保持它的政治力量。 其他政治考虑也可能是相关的。例如，党的宣传总是宣称中国共产党的每一个成员是无私的“人民的公务员”。甚至今天党的总书记江泽民仍告诫他的同胞要“向雷锋这个无私的榜样学习”。对于大部分都是党员的地方官员，直接地进行物质上激励和奖励的体系将与这些宣传和党的无私本质不一致。 另外，尽管许多政府官员和党员在中国的双轨制经济中扮演了重要的经济领域的角色，但是许多其他人，包括许多与军队有联系的人，只对政府、军队和非经济的行为负责。一个清楚的对经济运行进行物质激励和奖励的体系将破坏那些涉及经济行为的政府官员和党员的政治和社会地位。使用对腐败有限的容忍作为一种补偿方式，通过避免对为良好的经济运行作出贡献的地方官员的直接补偿，有助于保护那些对经济体制改革的成功有直接贡献的政府官员和党员的政治和社会地位。 六、惩治腐败 Manion（1997）提供了对中国中央政府控制腐败明显的努力的详细描述。尽管Manion提供了对腐败的官员进行严厉的惩治，甚至判处死刑的报告，她同时也提供了这样的观察：反腐败措施的执行是高度有选择性的。就像Shirk指出的（1993），“尽管大家都讨论腐败，党和政府的领导人只惩治了少数几个腐败的官员”。 惩治腐败的威胁和这种威胁有选择的执行一起服务于两个目的。首先，随着财政的地方分权和利用腐败作为一种补偿的方式，地方官员最近决定了他们自己的补偿。为了使这个体系有效地运行，党的中央机构必须阻止地方官员过分地腐败——也就是说，防止他们自己挪用的公款超出了他们被授权的数量。第二，为了使用腐败作为补偿来提高对党的分级控制体系的一种方法，党的中央机构必须显示出他们愿意惩治任何政治忠诚受到怀疑的腐败官员。 如果对腐败有限的容忍是为了提供适当的激励，那么它必须是这样的情况：一个地方官员作出越多的努力来推动好的经济结果，他越不可能因为腐败受到惩治。这里有几个希望惩治腐败的行为能够以这种方式运行的原因。最重要的，地方官员为他的地区创造了越高的收入，他对这个地区的居民和中央政府就是越有价值的，这两者都分享这些利益，而这些腐败的地方官员潜在的不会被替换的机会就会越大。这样，即使一个地方官员的腐败行为暴露了，他所在的地区的经济运行越好，中央政府越有可能将放弃惩罚他，仅仅是“拍打一下他的手心”。相反的，似乎很容易就会被替换的腐败的地方官员，或更加常见的，腐败行为超出了他们被认可的价值的程度的地方官员很有可能成为打击腐败的倒霉的牺牲者。 此外，一个有效率的但是腐败的地方官员为他的地区创造的收入越高，他越有可能为自己挪用公款，但仍然为普通人留下足够的进步成果来减轻他们对他的特权地位的嫉妒。因此，他所在地区的经济运行越好，普通人越不可能抗议这个腐败的地方官员或抱怨他。相反的，在一个地区经济运行非常糟糕的地方官员有可能会遭到惩治他们的广泛的压力。总之，尽管就如Shirk所描述的（1993），“对官员腐败的放松可以被看做是对官员的额外支付，给他们一个在改革中个人的依靠点”，腐败的选择性惩治对使用腐败作为一种补偿方式的可信性和效率是非常必要的。 七、未来展望 我们对将有限地容忍腐败作为中国的补偿方式的分析集中在通过中央政府发挥作用的党的中央机构和继承了中国计划经济的传统，对促进经济体制改革有效地负责的地方官员之间的战略交互关系。我们将中央政府看做是领导，它决定对地方官员的补偿方案。我们的分析的主要意思是将腐败以及惩治腐败的威胁和这种威胁的选择性执行用作既满足中国共产党的政治目的，又向地方官员提供了推动经济体制改革有效的激励方法。 作为我们主张我们在中国所观察到的许多腐败是手段而不是伴随经济体制改革发生的证据，我们已经指出了补充和支持使用腐败作为补偿方式的中国经济政策的三个方面。首先，中国中央政府积极地推动了财政地方分权，这产生了地方官员腐败的机会；其次，中国中央政府并没有制定任何有效的机制来为地方官员提供激励；第三，反腐败措施的使用，包括惩治腐败，是有高度选择性的。 对于中国未来的经济体制改革，我们的分析暗示了什么？涉及惩治腐败的威胁和选择性执行这种威胁的补偿方案的可信性和效率决定性地取决于中央政府可信赖的威信和它存在的可能性。如果当前中央政府存在的期望是不确定的，或者如果地方官员预见到不管他们的经济运行怎么样，作为政治交换的结果，他们都有可能被替换的真实可能性，那么惩治的威胁将有可能阻止他们参与到过分的腐败行为中去。这项观察暗示，中国经济体制改革模型自身就是中国共产党保持它的凝聚力和绝对政治权力目标的产物，它的成功取决于党达到这个目标的能力。如果未来为党的稳定或它的政治权力的垄断带来了威胁，那么中国将不得不寻找另一条途径来支持经济激励并在向市场经济的转变过程中保持经济增长。 无论如何，已经形成广泛共识的是，中国目前的双轨制经济是一个过渡期的状态，它将在将来发展成为主流的市场经济。但是，正如我们观察到的，对腐败有限的容忍作为一种补偿方式与地方官员在双轨制经济中所起到的决定性的作用是联系在一起的。向市场经济的发展大概将显示出“关系”重要性的降低，相关的地方官员在经济中重要性的降低，以及向类似于那些西方经济所实行的补偿方式的转变。中国加入世界贸易组织（WTO）的前景会加速这些趋势。在经济上和政治上如何破坏这些改变还将拭目以待。 ------------------ 亦凡图书馆扫校 |
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